多层次传销事业是否应有保证金与最低资本额之要求？
本文从国外多层次传销事业管理之法制现况以及国内设有保证金制度事业之法制现况两角度出发，希冀为我国多层次传销事业是否设立保证金制度议题提出比较观察，以期抛砖引玉，望各界能有更多讨论。
依据我国多层次传销管理法第38条，多层次传销事业向公平会报备后，需缴交保护基金及年费予多层次传销保护基金会，以令基金会处理传销事业与传销商间因多层次传销所衍生之民事争议业务。
近年来，随著各界数次就现行多层次传销管理法进行修法讨论，亦有声音提出将传销保护基金制度转为保证金制度，又或者有对于是否需要有最低资本额要求之讨论。而保证金制度之设立将影响我国现有数百家传销业者，对于新加入之传销事业也将增加限制，设立或变更与否不可不慎。
- 国外多层次传销事业管理之法制现况
- (一) 新加坡、香港：不需向政府报备或取得许可
- 新加坡：
起初于1973年通过《多层次传销及层压式推销（禁止）法案（Multi-Level Marketing and Pyramid Selling（Prohibition）Act）》，禁止多层次传销以及层压式推销。然因非所有多层次传销行为皆难以容忍，2000年新加坡国会通过对于该法案之修正案，放宽对于多层次传销行为之管制，认为保险事业、特许经营授权事业以及符合一定标准之直销事业从事该行为并不在法案禁止范围之列。而在法规松绑后，新加坡政府并未进一步规范直销事业须向政府报备或取得政府许可，故目前直销事业在新加坡发展不需申请许可，仅须注意避免被认为是违法之层压式推销事业。
- 香港：
对于直销事业亦采较宽松之规范，仅设有《禁止层压式计划条例（Cap. 617 Pyramid Schemes Prohibition Ordinance）》，禁止事业营销计划的资金完全或相当程度上源自介绍其他会员参与的层压式推销行为，但并未规范直销事业须向政府报备或取得许可。
- (二) 马来西亚：需政府许可且有一定实收资本额要求
马来西亚关于直销之规定主要为《直销及反层压式推销计划法案（Direct Sales and Anti-Pyramid Scheme Act）》，其中规定从事直销事业者应为依据马来西亚公司法注册之公司，并应依据《直销及反层压式推销计划法案》申请政府许可。
另外，依据公司资本组成以及直销行为之不同，马来西亚对于直销事业亦有不同之实收资本要求，谨整理如下：
种类
Category
非100%马来人公司
Not 100% Bumiputera
100%马来人公司
100% Bumiputera
多层次传销业者
Muti-Level Marketing
1,500,000马币
500,000马币
单层次传销业者
Single-Level Marketing
500,000马币
100,000马币
邮售业者
Mail Oder Sales
500,000马币
100,000马币
外资公司
Company with Foreign Ownership
5,000,000马币
5,000,000马币
- (三) 泰国：需政府许可且有一定实收资本额以及担保品要求
泰国起初对于直销采中低度管制，其于2002年公布施行之《直销及直接营销法案（Direct Sales and Direct Marketing Act）》仅规定任何人从事直销或直接营销须向政府部门申请注册。但于2017年该法修正后，增加规定申请从事直销（Direct Sales）[1]之合伙事业最低注册资本不得低于500,000泰铢，公司则最低注册及实收资本不得低于1,000,000泰铢；并且直销事业须提交担保品，用以担保事业与消费者间之纠纷，该担保品可为现金、银行信用状、政府债券或国营事业债券等政府部门指定之物。
又于2018年，泰国政府进一步发布行政规则，规范既存及新申请之直销事业应向消费者保护办公室（OCPB, Office of the Customer Protection Board）缴交担保品，其金额整理如下：
- 新申请之直销事业：以事业从事之直销行为区分，之后事业每年须向泰国消费者保护办公室报告其年度总收入，以决定担保金额是否增加。
直销行为
担保品金额
Direct Sales
25,000泰铢
Direct Marketing
自然人
5,000泰铢
法人
25,000泰铢
- 既存之直销事业：以事业从事之直销行为以及年度总收入区分，之后事业每年须向泰国消费者保护办公室报告其年度总收入，以决定担保金额是否增加。
年度总收入
（Annual Gross Revenue）
Direct Sales
Direct Marketing
少于25,000,000泰铢
25,000泰铢
自然人
5,000泰铢
法人
25,000泰铢
多于25,000,000不超过50,000,000泰铢
50,000泰铢
50,000泰铢
多于50,000,000不超过100,000,000泰铢
100,000泰铢
100,000泰铢
超过100,000,000泰铢
200,000泰铢
200,000泰铢
- (四) 中国：需政府许可且有一定实收资本额以及保证金要求
中国对于直销事业之管制则较严格。依据中华人民共和国直销管理条例第7条，公司申请成为直销企业，其投资者须在提出申请前连续5年没有重大违法经营记录，外国投资者应有3年以上在中国境外从事直销活动之经验，且公司之实收注册资本不得低于人民币8000万元。
另外，直销事业在注册时，须在政府指定之银行开设专户，存入2000万人民币的保证金，且该保证金之数额应按月调整，在最高不超过人民币1亿元、最低不少于人民币2000万元之范围内，保持在直销企业上一个月直销产品销售收入的15％。
- (五) 小结
于国外立法例中，可看出国际上对于多层次传销事业之管制密度大不相同。其中香港、新加坡为低度管制，在不违反法律之情况下，直销业者不需向政府申请许可，亦可从事直销事业；而马来西亚则为中度管制，直销事业须取得政府许可，且有最低实收资本额之限制；泰国在2017年修法前，原为中低度管制类型，仅要求直销事业取得政府许可，未有保证金或最低实收资本额等要求，但在2017年修法后，已往中高度管制靠拢，要求直销事业缴交担保品，并设有最低实收资本额限制；中国对于直销事业则采高度管制，相较于泰国、马来西亚，可看出中国对于实收资本额以及保证金之要求更高，并且还要求国外投资者需有3年以上在中国境外从事直销活动之经验。
- 国内设有保证金制度事业之法制现况
- (一) 旅行业：依旅行业类别收取保证金，并设有中华民国旅行业品质保障协会处理与消费者间之纠纷
因旅行业之交易惯例为消费者于出发前先缴清团费，出发后再由旅行业提供食宿、交通、导游等服务，故旅行业从收受团费至服务完成，时间上存在一段落差，为免旅行业恶意倒闭，使债权人或消费者求偿无门，故我国对于旅行业设有保证金制度。
又旅行社于我国为许可制，其申请注册许可时，应向交通部观光局缴交注册费及保证金，该注册费及保证金之数额收取标准如下：
综合旅行社
甲种旅行社
乙种旅行社
注册费
1. 按资本总千分之一缴纳。
2. 分公司按增资额千分之一缴纳。
保证金
1000万
150万
60万
每增设一家
分公司之保证金
30万
30万
15万
其中，需特别介绍保证金与中华民国旅行业品质保障协会（以下简称「品保协会」）之关系。我国交通部于民国78年辅导民间旅行业者成立品保协会，该协会并设有旅游纠纷调处委员会，受理各机关、团体收转或旅游消费者直接申诉会员旅行社的纠纷案件；另外，为处理调处结果，入会时会员须另缴存一笔保障基金，若经调处后，有因会员违反旅游契约所衍生对消费者之损害赔偿，得由品保协会以该基金代偿，再由协会向旅行社追偿，以保障消费者。是以，若旅行社为品保协会之会员，且经营同种类业务满2年未受停业处分，保证金亦未被强制执行，依据旅行业管理规则第12条之相关规定，可向交通部观光局申请退还9/10保证金，亦即仅需缴纳前述1/10保证金。
- (二) 不动产仲介／代销经纪业：依营业处所数量收取保证金并设有中华民国不动产仲介／代销经纪业营业保证基金处理交易纠纷
为管理不动产经纪业，建立不动产交易秩序并保障交易者权益，我国于不动产经纪业管理条例中规定，经纪业于办妥公司登记后，尚须缴交营业保证金于中华民国不动产仲介／代销经纪业营业保证基金专户中，并由基金管理委员会管理。如因可归责于经纪业之事由不能履行委托契约，致委托人受损害，且受害人取得对经纪业或经纪人员之执行名义、仲裁成立或基金管理委员会之决议时，得由基金于该经纪业缴存营业保证金及提供担保总额内代偿，再通知经纪业补缴。
又依据行政院内政部所颁布不动产经纪业营业保证金缴存或提供担保办法第3条，该保证金收取之标准为：
- 经纪业设置营业处所在5处以下者，每一营业处所缴存25万元，逾5处营业处所者，每增加一营业处所，增缴10万元。
- 每营业处所置经纪人人数逾5人者，每增加1人，增缴3万元。
上述金额最高不得超过新台币1000万元；另外，若计算所得之保证金总额在500万元以下，应以现金或即期支票缴存；若超过500万元，超过部分得以金融机构之保证函担保之。
- (三) 小结
旅行业及不动产经纪业皆为须经政府特许之行业，同样设有保证金制度以保障消费者。惟旅行业之保证金是以行业类别加上分公司家数计算；而经纪业则是以营业处所及该营业处所经纪人人数是否超过5人加计。
另外，保证金之管理机构及收取机制也有差异，旅行业采二阶段制，先由政府于注册时收取较高额之保证金，若旅行社经营同种类业务满2年未受停业处分，且加入品保协会，则可拿回9/10之保证金；不动产经纪业则是交由不动产经纪业仲介／代销之同业公会全国联合会设立基金专户及基金管理委员会来管理。
- 我国多层次传销事业设立保证金之观察
我国目前针对多层次传销事业采「报备制」，事业于开始实施多层次传销行为前，需检具法律规定之文件向公平交易委员会报备，又该报备系采「原则同意，例外禁止」，并未实质严格审查事业行为是否合法，故并非许可制。在台湾，多层次传销事业通过报备过后，只要未进行变更产品或者奖金制度，较某些国外立法例（如马来西亚的直销牌照需要续期）亦没有再进行年度报备更新的需求。
而在此背景下，保证金之设立与否，实际上牵涉到我国对于传销事业管制之政策选择。参照〈图一：各国直销事业之管制密度〉可进一步思考，若我国采低度管制，是否有必要加设保证金，增加对直销产业之限制？又若我国采中度管制，比起要求事业缴交保证金，将法制改为许可制，课与政府在源头过滤不良直销业者之权责，并教育民众应认明获得许可之合法直销事业，或许更能达到监管直销产业，并同时不压抑产业发展之目的。而若我国选择往中高度管制靠拢，则除许可制、保证金外，亦可思考是否比照其他国家立法例，增设最低实收资本额要求。笔者建议各界于讨论时，宜注意不同的法律规定与制度设计，以因地制宜，适合国情。
另外，从国内设有保证金制度之旅行业、不动产仲介／代销经纪业之法制现况观之，若政策上选择设立保证金，亦需思考该保证金由何单位管理以及如何收取，是否如旅行业般采二阶段制，先收取较高额之保证金，若事业营运一定年限后未有违法情事，则可收回部分保证金？或比照现今之多层次传销保护基金制度，以前一会计年度传销事业营业额计算保证金数额，并由该基金会管理？此亦有待加以讨论。
综上所述，关于我国多层次传销事业是否设置保证金又或者最低资本额之要求，如有此修法之需求，实仍待业界、法界及学界从我国整体之管制政策加以考量，且若设置保证金，其数额、运作机制为何，也有待各界沟通形成共识。笔者谨以此文整理各国目前之法制，期能抛砖引玉，引致更多先贤对于此议题之关注与讨论。
笔者注脚：上述针对各国立法例之整理与介绍，碍于研究国外法规语言之限制，若有疏漏之处，敬请各界先进联系作者来信指教 charlotte.wu@zhongyinlawyer.com.tw。
[1] 泰国将直销行为分成Direct Sales以及Direct Marketing。Direct Sales是指透过传销商在非通常之商业场所销售货物或服务之营销行为；Direct Marketing则指透过提供资讯以促销该商品或服务或远距传销货物与消费者，且须消费者向营运商表示购买之营销行为。针对Direct Marketing，目前并无最低实收资本额要求。