「个人」引进或实施多层次传销业务之前之报备义务讨论
【案例】
志明自S大毕业赴美留学后，经由友人介绍，成为美国保健食品「ABC」公司之传销商，学成返台后，看好ABC公司的商品将来在台湾有很大的发展潜力及开拓第二收入，利用下班后的时间，为推广销售ABC公司的产品，遂在Line群组，发布美国ABC公司之销售商品及活动报名及联络方式等讯息，供群组成员浏览填写与联系；其中已有民众春娇透过群组向志明索取该ABC传销公司的事业资讯者。
正当志明得意于事业逐渐起飞，即将赚取美好人生第二收入时，却收到公平交易委员会（下称「公平会」）的裁罚通知书，内容略为：
一、被处分人志明君从事多层次传销，未于开始实施前检具载明法定事项之文件、资料向本会报备，违反多层次传销管理法第6条第1项规定。
二、被处分人自本处分书送达之次日起，应立即停止前项违法行为。
三、处新台币○○元。
不谙法律的志明，为避免再次受罚，并且希望可以继续发展自己的事业，于缴毕罚款后，研究查询看看个人传销商应该如何依第6条规定进行报备，彻夜研究后找到了《多层次传销事业报备及变更报备准则》第4条规定，「事业得以下列方式之一登入本管理系统：……二、帐号登入：以书面向主管机关申请之使用者帐号及密码登入。前开申请应使用密码申请书、加盖事业及其代表人或负责人印鉴，并检附公司或商业登记证明文件为之。」也就是说，志明至少须进行工商登记或者完成设立公司登记后，才能够向公平会申请报备帐号密码，也才能够依照多层次传销管理法第6条规定完成报备。
至此，志明陷入两难，如果要继续经营ABC的事业，势必要依法进行报备，但进行报备而须设立公司的话，志明又苦于资力及经验不足，但不进行报备的话，则志明就得停止经营ABC的事业，否则将会被主管机关处罚。志明该如何是好呢？
【本案所涉争点】
前述案例之志明面临的问题，主要是涉及到《多层次传销管理法》（下称「多传法」）规定负有法定义务之报备主体为「个人」时，个人仍应遵循多传法有报备之义务，但却因行政机关法令以致「未报备」而负担违法责任之问题。
值得探讨的是，既然多传法明定「个人」传销事业负有法定报备义务而为报备主体（多传法中并没有限制或要求多层次传销事业皆需要完成公司设立登记，或是工商登记），并授权主管机关订定相关具体报备作业规则，但却未设有规范，或虽定有报备规则，但须符合特定方式才可以进行时，该「个人」传销事业是否仍负有法定报备义务？
换言之，人民此一法定报备义务之实现，依多传法规定，至少在某种程度上，须赖主管机关依法订定相关作业规范后始有履行与实现之可能性，那么，无论主管机关系无意或有意就「个人」报备之情形而未订定相关规则或作业办法时，则课予个人报备义务之实益何在？对于此一法律上之不利益是否适合由人民承担？在此情形下，依多传法第32条规定以违反报备义务而裁罚之作法是否妥适，或应该速修改相关法令以使多传法的内容更加落实，实有讨论空间。
【分析】
一、多传法有关报备义务主体之规定
依多传法规定，个人亦为多传法所定之报备主体，并负有法定之报备义务。由于多传法第6条明定「多层次传销事业」为报备主体，而有关传销事业之定义及组织形态，依第4条规定之文字观之，『并不以法人组织的公司形态为限』，个人（即，自然人），亦得为本法之传销事业。」
多传法第6条第1项明定「多层次传销事业」于开始实施前须检具法定之文件、资料向公平会报备，由此可知，这项法定义务的报备主体须为「多层次传销事业」。
至于何谓「多层次传销事业」？第4条规定两种情形构成「多层次传销事业」：其一为统筹规划或实施传销行为之公司、工商行号、团体或个人；其二为外国多层次传销事业之传销商或第三人，引进或实施该事业之多层次传销计划或组织者，视为多层次传销事业。
至于「多层次传销事业」之组织形态，依前述规定可知，可以是法人组织的公司、非法人组织的工商行号或团体，自然人之个人亦在依法律拟制被「视为」「多层次传销事业」其列。
二、主管机关并未就「个人」为报备主体订定相关作业规范
然而，对于作为报备主体之「个人」传销事业，见诸公平会相关报备作业规则与办法，笔者发现自2014年新法实施生效至今，仍未见主管机关订有任何相关之报备作业办法。换言之，如欲以「个人」传销事业之资格进行报备，则须另行改以其他之组织形态，例如公司或工商行号的名义，才能申请并进行报备。
依多传法第8条规定，有关传销事业的报备之方式与格式，系授权由主管机关公平会订定。 此一授权法规为《多层次传销事业报备及变更报备准则》，其中，依第2条规定，「多层次传销事业（下称事业）办理报备及变更报备，应自行登入主管机关『多层次传销管理系统』（下称本管理系统）以电子文件方式为之。」。
然而，第4条则明文限制事业仅得以两种方式登入报备系统，而不能以个人之身分或资格申请登入报备系统之帐号密码。这两种方式，其一为，凭证登入：以经济部签发之工商凭证登入；其二为，帐号登入：以书面向主管机关申请之使用者帐号及密码登入。前开申请应使用密码申请书、加盖事业及其代表人或负责人印鉴，并检附公司或商业登记证明文件为之。」
因此，如个人欲符合申请使用者帐号及密码之申请人资格，则须再依商业登记法办理工商登记或是依公司法相关规定完成公司设立之程序，才得以进行，这使得「个人」为报备主体时，相较于公司等其他报备主体为申请人时，因行政法规或因漏未规定，而受到事实上之不利益或限制。
此外，多传法第8条规定既然是授权主管机关订定多层次传销报备之「方式」及「格式」，就文义而言，似未包括授权主管机关也可以对报备主体应以「何种组织形态」进行报备，就此而言，《多层次传销事业报备及变更报备准则》第4条之规定似未符合立法者授权之意旨。应有检讨或修改之必要。
【结语与建议】
虽然多层次传销管理法之规定为报备主体的传销事业，虽不以具法人格为必要，然实务运作之结果，皆为公司形态。此可自公平会网站公布的已完成报备事业列表可得知。[1]再者，多层次传销事业之报备，依《多层次传销事业报备及变更报备准则》规定，也是针对公司为报备主体时之订定之规定，如其他不具法人格之自然人传销商，则未有相关的作业规范。[2]
由于主管机关在实质上已排除「个人」传销事业作为报备主体之可能性，但是，依公平会之见解，这些「个人」传销事业仍得依多传法第32条规定，以其「个人」违反第6条报备义务，而遭受到罚锾或停止其行为之行政罚[3]。笔者认为实务此一作法，容有疑义。
如本文案例所指之外国传销商志明，如果仍然想在我国继续经营传销事业，其可能面临两难局面，而此等局面，究系行为人志明因个人行为所致？或是缘于主管机关在制定行政准则时之疏忽所造成？则此种法令未备所致的违法风险，是否为行为人志明能力所及而可予以排除，抑或是主管机关单方面即可防止？从而课予行为人志明违反报备义务之裁罚，是否过苛？均值得吾人深思。
以上为笔者之浅见，愿能抛砖引玉，使更多有识之士对于多层次传销管理法之领域，有更深入与热烈的讨论。（本专栏由林天财、吴筱涵、范晋魁轮值）
[1] 公平交易委员会网站，多层次传销管理系统，已完成报备名单，https://www.ftc.gov.tw/fair/report/report_13.aspx (最后浏览日：08/16/2018)
[2] 公平交易委员会网站，《多层次传销事业报备及变更报备准则》http://www.ftc.gov.tw/internet/main/doc/docDetail.aspx?uid=62&docid=13488 (最后浏览日：08/16/2018)
[3] 相关实务见解，参，公处字第105122号，公处字第106043号，公处字第106047号，公处字第106048号，公处字第106063号，公处字第106098号，公处字第107003号，公处字第107017号，公处字第107025号，公处字第107026号，公处字第107049号，公处字第107050号，公处字第107051号，公处字第107052号，公处字第107053号，公处字第107054号。