经营直销需要政府核准吗？ 关于报备事项、方式及法律效果7个必须要懂的重点

 

 

直销事业必须事先提交相关文件向主管机关线上报备，经主管机关回文后始可经营，为什么是「报备」？报备要准备哪些文件？流程有哪些？未报备即迳行营业会发生什么问题？

  

好棒棒事业股份有限公司（以下简称好棒棒公司）是一个以各式保养品为主力产品在商场上活跃的公司，但好棒棒公司并不满足于目前已经取得的成功，拟在2017年踏足直销事业，以自家最卖座的Y款保养品做为主力商品，透过直销的方式，让更多人享受到自家的保养品，并带领公司业绩更上一层楼。然而，好棒棒公司从未接触过直销事业，亦不清楚经营直事业销是否需要向政府提出申请、申请事项及方式等细节流程。

 

一、好棒棒公司经营直销事业是否需要政府核准？

     依照民国103年1月29日开始施行的多层次传销管理法第6条规定，事业经营直销之前需要向主管机关——也就是公平交易委员会报备[1]。

 

二、好棒棒公司并不知道法规中「报备」的意涵，且类似法规中除了备查制度以外，还有「许可」、「核定」、「核备」、「备查」等用语，这些用语在法律上的意义为何？人民或公司应如何遵守规定？

 

一般来说，为保障人民权益、管理市场秩序，法律会赋予行政机关的管理人民或公司的权限，法律要求人民配合行政机关常见的方式有下列几种：

 

1. 许可：若法律规定人民行为前需取得行政机关的「许可」时，行政机关就该等事项有最大的权限与决定空间，也就是人民需要经过主管机关的事前同意，即许可、批准、核准后，才能开始行为，例如电信业和银行业等，都需要政府事前审查并许可才能开始经营。
2. 核备：「核备」则是指在人民行为前虽不需经行政机关许可，但需在事前报请主管机关审查核示意见并备查，这时行政机关同时有同意权及异议权，人民要等行政机关表示同意且无异议时才能开始[2]。
3. 核定：「核定」是指主管机关有权要求被监督人对一定的工作目标提出达成的数项计划或方法，经主管机关同意后，计划、方法才具有可以被执行或办理的效力；反之，未完成核定以前，主办机关的意见或被监督人所提出的计划、方法，均没有可以被执行的效力[3]。
4. 报备：「报备」仅需要人民在事前备妥相关文件、资料报请主管机关备查，以便机关在人民作为前之监督及作为后之管理。我国多层次传销法对直销事业即采这种方式，所以任何人经营传直销事业前，都必须先向公平交易委员会报备后才能开始。
5. 备查：「备查」则最为宽松，人民不需要事前向主关机关申请或取得主管机关同意，但在作为之后的一定时间内，要准备相关资料、文件送交机关备查，以备将来稽核之需要。

 

三、为何好棒棒公司原本的商业买卖行为不需要报备，经营传直销事业却需要报备呢？

1. 若从法规的立法目的观察，可以发现政府一方面在人民进行商业活动时，尊重事业的经营自由；另一方面则有鉴于参加多层次传销事业的人数众多，且在销售过程中，需要建立多层级的销售组织才有多重获利，加上团队行销也可能产生团队奖金，所以如果公平交易委会员不对直销业有任何管理的话，直销业很容易就被不正派人士利用，成为以人拉人为主要收入来源的「老鼠会」。因此，公平会除尊重商业自由外，也同时要适度管理直销业，以保障人民权益，而在二者平衡下就采取了报备制，一方面不致过度影响商业自由，一方面也可以相当程度的管理直销业。

 

1. 实务上，公平会时常对外宣导「报备不等于合法」，就笔者的观察，主要原因是公平会为维护市场秩序，虽会尽力对报备内容做实质审查，不止于行政机关备查之形式审查，也就是说，如果公平会认为报备内容于法不符时，也会通知直销公司其未合法报备而不得实施营业行为，但因为目前直销事业多达数百家，加上制度、产品多样，公平会无法检核所有直销事业之行为，而且若全部行为都要经过公平会审核的话，恐怕也会因为审查而延误市场时机，致影响人民权益，所以公平会无法担保合法报备的直销事业完全不触法，才不断对外宣导「报备不等于合法」。

 

1. 简单讲，如果未报备或未合法报备就开始经营，直销事业将因触法而受罚，因此务必要合法报备后，才能开始经营多层次传销事业。

 

四、好棒棒公司应报备哪些事项？

依照法律规定，传销事业需报备下列事项[4]：

1. 传销事业的基本资料及营业所。
2. 传销制度及传销商参加条件。
3. 拟与传销商签订的参加契约内容。
4. 商品或服务之项目、价格及来源。
5. 其他法律有对特定商品、服务之行销方式做特别规定，或特定商品、服务需经过其他主管机关许可才能推广销售的话，则须出示取得其他主管机关许可的证明。
6. 依法律规定扣除买回商品、服务的减损价值时，减损价值的计算方法、标准与理由。
7. 其他主管机关指定的事项。

 

五、上述的应报备事项，好棒棒公司应如何进行报备？

1. 原则上，办理报备及变更报备采电子文件（即线上报备）的方式[5]，应自行登入公平交易委员会「多层次传销管理系统」，只有在例外的情况下才会要求直销事业用书面方式报备[6]。线上报备较过往的纸本书面报备快速、便捷许多，大约1天左右就可以收到公平会的电子公文回复。

 

1. 例外以书面报备时，直销事业应就商品或服务的瑕疵担保责任、直销商解除或终止契约时的相关权利义务、买回商品时商品价值减损的计算基准、销售的商品或服务应取得目的事业主管机关许可的证明以及直销商与第三人缔结契约之内容等相关事项详载于「报备书」中，且在例外得以书面报备的事由消灭后7天内，仍应该利用「多层次传销管理系统」完成补登，并非因此而免去以电子文件报备的义务[7]。

 

1. 另外，法律也明确规定报备的退件机制，即直销事业未依照法律规定报备或报备资料不齐时，公平会得命令业者在一定期限内补齐资料，期限内未补齐的话，则视为未报备，公平会得退回原件，命令直销事业重新报备[8]。

 

1. 公平会会将完成报备的直销事业名单公告在其网站上，任何人都可以到公平会的网站上搜寻「传销事业报备名单」，以确认该公司是否经过报备程序。应注意的是，「报备」只是直销事业经营多层次传销前应完成的法定义务，让主管机关更方便、简易地监督、管理直销事业，公平会网站上所公开的已完成报备直销事业相关资讯，并不代表其后续行为均合法，若后续发生违法或不当行为，公平会仍将依法进行调查、处分。

 

六、倘若好棒棒公司在直销市场中的成长不如预期，拟在2018年中停止经营直销事业，此时好棒棒公司是否也要向公平会报备其停止呢？

 

1. 为加强对直销事业的管理，以及保障直销商的权益，法律有明文规定，直销事业若要停止营业，必须以「书面」向公平会报备，并于各个营业所公告「直销商可以依所签订之参加契约向直销事业申请退货[9]」，以提醒直销商退货之权益。应注意的是，法律规定在这里是采「书面」报备停止的方式，与开始营运前的电子文件报备不同。

 

七、好棒棒公司倘疏忽未向公平交易委员会报备，或经过补正期限仍未补正，会有什么法律效果？

 

违反报备之法律效果应该区分成两块讨论：

1. 一种是未报备即开始经营直销事业，则公平会得依规定限期命该事业停止、改正或采取必要措施，且得处以10万元以上、500万元以下的罚锾；期限内仍不停止、改正或采取必要更正措施时，除了得继续限期命公司补正、改正或采取必要措施外，得进一步按次数处20万元以上、1000万元以下的罚锾至停止、改正其行为或采取必要更正措施为止；情节重大时，得命令公司解散、勒令歇业或停业6个月以下[10]。

 

1. 另一种已依法报备并开始经营多层次传销事业，若有变更事项应报备却未报备者，则公平会得依规定限期命公司停止、改正或采取必要措施，且得处以5万元以上、100万元以下的罚锾；期限内仍不补正，除了得继续限期命公司补正、改正或采取必要措施外，得进一步按次数处10万元以上、200万元以下的罚锾至停止、改正其行为或采取必要更正措施为止[11]。

 

[1] 多层次传销管理法第6条第1项：「多层次传销事业于开始实施多层次传销行为前，应检具载明下列事项之文件、资料，向主管机关报备：一、多层次传销事业基本资料及营业所。二、传销制度及传销商参加条件。三、拟与传销商签定之参加契约内容。四、商品或服务之品项、价格及来源。五、其他法规定有商品或服务之行销方式或须经目的事业主管机关许可始得推广或销售之规定者，其行销方式合于该法规或取得目的事业主管机关许可之证明。六、多层次传销事业依第二十一条第三项后段或第二十四条规定扣除买回商品或服务之减损价值者，其计算方法、基准及理由。七、其他经主管机关指定之事项。」

[2] 彰化地方法院104年度简字第26号行政诉讼判决：法制用语上，所谓「核备」，系指核可备查，亦即监督机关核示意见并予备查之意，监督机关于此同时具有同意权与异议权，若经监督机关核示意见后，本应当使监督机关表示意见或采取其他监督方法，如监督机关核备后无其他意见，即同意而无异议时，则应当肯认受监督机关之核备事项合法性。

[3] 台北高等行政法院103年度诉字321号判决：所谓「核定」系指于业主或主办机关（有核定权限者）与承揽人（受指挥监督者）间，主办机关有权要求承揽人对达成特定工作目标提出数项计划或方法，主办机关同意某项计划或方法，并赋予该计划或方法可被执行或办理之效力，在未完成核定前，主办机关之意见或承揽人所提送之计划或方法，均不具备可被执行之效力。

[4] 多层次传销管理法第6条第1项：「多层次传销事业于开始实施多层次传销行为前，应检具载明下列事项之文件、资料，向主管机关报备：一、多层次传销事业基本资料及营业所。二、传销制度及传销商参加条件。三、拟与传销商签定之参加契约内容。四、商品或服务之品项、价格及来源。五、其他法规定有商品或服务之行销方式或须经目的事业主管机关许可始得推广或销售之规定者，其行销方式合于该法规或取得目的事业主管机关许可之证明。六、多层次传销事业依第二十一条第三项后段或第二十四条规定扣除买回商品或服务之减损价值者，其计算方法、基准及理由。七、其他经主管机关指定之事项。」

[5] 多层次传销事业报备及变更报备准则第2条本文：「多层次传销事业（下称事业）办理报备及变更报备，应自行登入主管机关「多层次传销管理系统」（下称本管理系统）以电子文件方式为之。」

[6] 多层次传销事业报备及变更报备准则第2条但书：「但有下列情形之一，得以书面方式为之：一、本管理系统发生故障时。二、事业因其他不可抗力或特殊因素无法使用本管理系统，经以书面向主管机关申请并获同意者。三、其他经主管机关同意之情形。」

[7] 多层次传销事业报备及变更报备准则第6条第1项：「事业依第二条但书规定，以书面方式办理报备及变更报备者，应于各该事由消灭后七日内，自行至本管理系统完成资料补登。」

[8] 多层次传销管理法第6条第2项：「多层次传销事业未依前项规定检具文件、资料，主管机关得令其限期补正；届期不补正者，视为自始未报备，主管机关得退回原件，令其备齐后重行报备。」

[9] 多层次传销管理法第9条：「多层次传销事业停止实施多层次传销行为者，应于停止前以书面向主管机关报备，并于其各营业所公告传销商得依参加契约向多层次传销事业主张退货之权益。」

[10] 多层次传销管理法第32条第1项：「主管机关对于违反第六条第一项、第二十条第二项、第二十一条第二项、第二十二条或第二十三条规定者，得限期令停止、改正其行为或采取必要更正措施，并得处新台币十万元以上五百万元以下罚锾；届期仍不停止、改正其行为或未采取必要更正措施者，得继续限期令停止、改正其行为或采取必要更正措施，并按次处新台币二十万元以上一千万元以下罚锾，至停止、改正其行为或采取必要更正措施为止；其情节重大者，并得命令解散、勒令歇业或停止营业六个月以下。」

[11] 多层次传销管理法第34条：「主管机关对于违反第七条第一项、第九条至第十二条、第十三条第一项、第十四条、第十五条、第十七条、第十九条、第二十五条第一项或第二十六条规定者，得限期令停止、改正其行为或采取必要更正措施，并得处新台币五万元以上一百万元以下罚锾；届期仍不停止、改正其行为或未采取必要更正措施者，得继续限期令停止、改正其行为或采取必要更正措施，并按次处新台币十万元以上二百万元以下罚锾，至停止、改正其行为或采取必要更正措施为止。」

第37条第1项：「本法施行前已向主管机关报备之多层次传销事业之报备文件、资料所载内容应配合第六条第一项规定修正，并于本法施行后二个月内向主管机关补正其应报备之文件、资料；届期未补正者，以违反第七条第一项规定论处。」