收到退件公文，该怎么办？ 公平会就多层次传销报备「退件」处置之法效性探讨

据统计资料显示，自西元1992年至2015年7月止，多层次传销事业因报备不合法之案件数，占所有案件的78%[1]，显已成为最主要的违法态样。而报备齐备与否，亦将影响多层次传销行为之实施，并可能因此受到《多层次传销管理法》第32条或第34条不利益与行政裁罚。由此可见，报备已成为多层次传销普遍面临的重大课题，值得关注。

 

 

【案例】

多层次传销A公司向主管机关公平交易委员会（下称「公平会」）申请变更报备事项为「扣除买回商品或服务之减损价值之计算方法」。但公平会与A公司之间就该变更报备事项存有歧见，主管机关并令其限期补正。而A公司提出补正资料后，公平会仍认其报备不符要求，期限到了后，公平会遂以A公司未依规定备齐变更报备相关资料，而依《多层次传销管理法》第7条第2项规定，将A公司此次变更报备之申请，发出退件公文，内容略为：

 

「主旨：有关贵公司变更报备从事多层次传销乙案，因未依规定备齐变更报备相关资料，爰予以退件，请查照。

说明：贵公司未依规定备齐变更报备资料，经本会以OO年O月O日电子公文命于OO年O月O日补正，惟仍迄未完成变更报备，爰依多层次传销管理法第7条第2项，予以退件。贵公司倘欲实施多层次传销之变更报备事项，请依多层次传销管理法相关规定重行报备。」

 

A公司不服，则就该「退件公文」，A公司可为何种处置？

 

【问题之提出】

如认该「退件公文」为行政处分，则A公司即可提起诉愿以资救济；反之，若认其属观念通知，则A公司即无从提起诉愿。行政处分之定义，于《行政程序法》第92条第1项定有明文[2]，其关键在于，该退件公文是否直接发生法律效果或是否对人民的权利义务产生规制效力？亦即，该退件公文是否直接对人民发生限制其权利、利益或增加负担的法律效果（或称「法效性」、「规制（效）力」）。

 

【问题分析】

就上述问题，公平会认为未备齐报备资料所命之「退回原件」，为「通知直销事业有关公平会处理该事件之经过」，而非行政处分[3]，但详细理由则未见其说明。

 

经查目前法规及实务见解，尚未有针对「公平会就多层次传销事业之报备予以退件之公文是否属行政处分」之明确见解。惟查其他行政法规，亦有要求人民向行政机关申报或陈报一定事项，除以「报备」用语指称外，实务上亦曾就「报请备查制」、「核备」等做出相关判决与解释，可供参考。（参表一）

 

实务见解认为，从保障人民讼诉权之观点，行政机关就人民申报陈报事项所为之准驳决定，是否直接发生限制人民权利、利益或增加负担的法律效果，在判断上，应采实质认定，不得拘泥于公文书之用语、形式及是否有后续行为或记载不得声明不服而有异。故而，行政机关就人民报请备查或核备之事项所为之准驳，是否为行政处分，亦应视人民报请备查或核备之事项而定，不可一概而论。

 

例如，行政机关之「核备」是否一概为行政处分，实务见解虽未有定论，但均以该核备事项是否在实质上对人民发生限制其权利、利益或增加负担的效力而定。（见下表一）

表一、行政处分法效性之判断：采实质认定，不因用语、形式而异

实质认定

行政机关行使公权力，就特定具体之公法事件所为对外发生法律上效果之单方行政行为，皆属行政处分，不因其用语、形式以及是否有后续行为或记载不得声明不服之文字而有异。（释字第423号）

「行政处分」与欠缺法效性之「观念通知」的区分，原应视其是否「已直接发生法律上效果」为断；惟政府机关之公文书常因涵义不明确，甚且有意或无意间回避法效性问题，而影响人民依法争讼之权利，是以在实务上欲判别「行政处分」与「观念通知」，应从实质上加予认定，而不拘泥于公文书之用语、形式及是否有后续行为或记载不得声明不服而有异，此参诸司法院释字第423号解释意旨自明。（底线为本文所加，参最高行政法院97年裁字第2890号行政裁定）

备查

而行政机关对于人民报请备查之事件，其准予备查或不准备查是否直接发生公法上之法律效果，原应视人民报请备查之事项而定，不可一概而论。（同前注）

核备

惟主管机关不予核备……，将有不利之审查及行政作为，足以影响私立学校诸多相关公法上之权利或义务……。故，主管教育机关不论准否核备，均具对外发生效力之为行政处分要素。（最高行政法院95年7月份庭长法官联席会议（一）） 故报请案件文件齐全者，经主管机关核备时……，对该等职员之选任，未赋予任何法律效果，并非行政处分。（最高行政法院105年1月份第 2 次庭长法官联席会议）

 

【实务见解】

至于何种情形，行政机关之决定，会直接限制到人民之权利、利益或增加其负担、义务，也就是具有法效性或不具有法效性，实务见解曾做出数例，本文择要整理如下表二所示：

 

表二、实务见解：具有法效性与不具有法效性之情形

具有法效性

（一）涉及重要事项，并影响人民后续行为之作成或合法行使

²  本件如因相对人不准备查，而导致抗告人无法成立合法之管理组织，甚或影响其后续管理人之登记、寺庙之兴办及财产之处理，即难谓非属行政处分。（最高行政法院97年裁字第2890号行政裁定）

²  主管机关就寺庙信徒名册备查与否，涉及寺庙信徒名册是否确定、信徒大会得否召开、得否订定组织或管理章程等重要事项，是有关主管机关准否寺庙信徒名册之备查，应系主管机关基于职权，就特定之具体事件，所为发生公法上效果之单方行政行为，而为行政处分。（高雄高等行政法院99年诉字第363号判决）

（二）具有确认报请事项齐备合于法令之法效果

惟人民如依该要点之内容而为报请备查，行政机关于实务上亦在文件资料齐备之情形下，函复以同意备查……；又核此处置既系对人民直接发生确认其所报请文件资料齐备合于法令规定之法律效果，应可认为属行政处分；承前段之说明，则在人民依上开要点之内容而为报请备查，行政机关未做成同意备查之行政处分时，无论其系根本未予置理、或系做成否准行政处分、或系不断的以退件或命补正或其他方式而未直接表示准驳，只要其已依法提起诉愿而未获救济，均得向行政法院提起课予义务诉讼请求救济。（最高行政法院99年裁字第895号裁定）

（三）如不予核备，将有不利之审查及行政作为，足以影响相关公法上之权利或义务

惟主管机关不予核备，主管机关依据私立学校法后续之监督管理及补助奖助措施，将有不利之审查及行政作为，足以影响私立学校诸多相关公法上之权利或义务，…。故，主管教育机关不论准否核备，均具对外发生效力之为行政处分要素。（最高行政法院95年7月份庭长法官联席会议（一））

不具法效性

（一）仅供事后监督之用，未赋予法律效力

²  人民向监督机关陈报之事项，仅供监督机关事后监督之用，不以之为该行为之合法要件者，为「备查」。故行政机关所为「备查」之行政行为，并未对受监督事项之效力产生影响，依上开所述，其性质应非行政处分。从而，否准备查之行政行为，亦非行政处分甚明。（最高行政法院95年判字第12号行政判决）

²  又于人民向行政机关陈报之事项，如仅供行政机关事后监督之用，不以之为该事项之效力要件者，为「备查」，并未对受监督事项之效力产生影响，其性质应非行政处分。（最高行政法院103年9月份第1次庭长法官联席会议）

²  征诸其立法意旨，系为使主管机关确实掌握团体动态，并利主管机关建立资料……。故报请案件文件齐全者，经主管机关核备时，仅系对资料做形式审查后，所为知悉送件之人民团体选任职员简历事项之观念通知，对该等职员之选任，未赋予任何法律效果，并非行政处分。（最高行政法院105年1月份第2次庭长法官联席会议）

²  然综览祭祀公业条例，尚无以备查之介入，始令其对外发生一定法律上效果之规定或意旨。因此，新任管理人申请备查当仅系供主管机关事后监督之用，是否准予备查，因无法律效果，均非行政处分。（最高行政法院105年1月份第1次庭长法官联席会议）

（二）仅指出所应依循法令，未因而发生新公法上之效力

相对人认抗告人之会议违反法令而未同意会议纪录之备查，并指示应依何法令处理，否则将依上开农会法规定处置。该指示仅指出所应依循之法令，抗告人并非因其指示而负有行为或不行为之义务，其应行为或不行为义务，系原即存在，故相对人之指明抗告人应依循之法令，尚未因而发生新公法上之效力。（最高行政法院93年裁字第1262号）

 

【结语与建议】

依前述实务见解对于行政处分法效性之判断，系基于保障人民诉讼权之观点，本文认为，公平会就多层次传销报备所为之退件处置，亦应就实质内容判断，而非仅从报备之用语或其形式而定。因此，公平会所发之退件公文的法律效力，也应区分情形看待。

 

如主管机关于退件时，向人民重申所应遵循之法令部分，或该申报事项仅供事后监督之用，未因此发生新的公法上权利或义务关系，可认其属观念通知。例如实务上常见者，「贵公司实施多层次传销制度、行为，应确实遵照多层次传销管理法规定办理，所贩售之商品或服务应符合中央目的事业主管机关之有关规定。」

 

然就前述之例，依实务见解，公平会之退件处置应已对A公司所欲从事的特定多层次传销行为，直接发生限制其权利、利益或增加负担的法律效力，为行政处分。公平会依《多层次传销管理法》第6条第2项之规定，所为之退件处置，一方面具有确认A公司报请文件未予齐备、不合法令，而须重行报备之法律效果，并影响A公司后续实施该申报变更事项之行为，另一方面，该退件处置也依法发生视为自始未变更报备之效力，如A公司实施该变更事项，将可能遭到主管机关依第34条之行政裁罚或负有其他公法上之义务，影响人民后续从事多层次传销行为之合法性。就此而言，该退件处置是否仅为观念通知，容有疑义。

 

[1] 陈丰津，陈文生，〈多层次传销事业违法行为之研究〉，《公平交易季刊》，页102，第24卷第1期，公平交易委员会。

[2] 行政程序法第92条第1项，「本法所称行政处分，系指行政机关就公法上具体事件所为之决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为。」

[3]公平交易委员会回复中华民国直销协会「多层次传销事业办理线上报备及系统使用相关疑义」函，中华民国98年7月19日。