检举不法，塑造业界清流！

台湾的公平交易委员会针对直销产业订定的调查作业处理原则，目的在及早发现违法情事，掌握处理时效。本文将就各条文做简单的介绍与短评，引导直销人及消费者建立正确概念。 1.主动查处 公平会依据民众或媒体反映之直销案件，纵未有书函提出检举，或尚无提出具体事证，惟若认有涉及违法情事之虞，业务单位应即签请主动依职权进行调查。 不良业者伤害整体形象 直销业界的纠纷，在正派经营的公司中少有耳闻；但在一些不肖业者中，则纠纷不断，因牵涉的金额不大，直销商或消费者又是一盘散沙，通常是不了了之。「好的很好，坏的不断」的情形，对整体业界形象伤害甚深。要求事多人少的行政机关主动出击，恐怕很难，本条形同虚设。因此民众或业者如发现有不法情形，仍应依检举程序加以举发为宜。 2.检视报备资料 对直销事业报备资料，应逐件详加检视，有不完备或不符直销管理办法（以下简称管理办法）规定者，应即通知限期补充或修正；其已逾期限未补充或修正者，公平会应检还原件退回，通知补正后重行报备，并制作影本归档。 目前报备制度运作起来有点像核准制，但其中问题甚多，有机会大家再一起探讨。基本上，有意从事直销事业者，应依直销管理办法第3条规定，向公平会报备。 同法第3条第1项规定，直销事业应于开始营业或实施直销行为前，向公平会报备一定之文件，其内容应有直销组织或计划、营运计划或规章（载有参加人取得佣金、奖金及其他经济利益之计算方式）、开始营业或实施之日、主要营业所所在地、规范参加人数义务之契约内容及一般交易条款、关于销售商品或劳务之瑕疪担保规定。 为了确实掌握报备资料，第2项明定报备内容如有变更，应于实施前报备。主管机关（公平会）如认为有必要时，得通知直销事业限期补充报备内容。 另外，公平会在事业报备时同时会要求提出公司执照及营利事业登记证，应加以注意。目前对于直销事业的管理，因采报备制度，公平会并无核准与否之权，当然不会有「核准」之回函。许多直销事业及参加人在推广业务时，常以「已向公平会报备」，表示其为合法、经核准的事业，但报备并不一定就等于合法，民众仍需审慎观察。 在现行报备程序上，公平会在审查事业报备文件无抵触公平法第23条第1项及管理辨法之规定后，即函复该报备事业，告知收悉其报备资料。 若报备资料有违上述法令，公平会会限期要求补正，在完成补正前，虽然已将该事业名称列于报备名单上（此报备名单有对外供民众索取），惟仍须俟事业完成补正事项后，始发函告知收悉。 实务上就直销事业贩售之产品违反其他机关法令的情形，公平会曾发函告知「碍难受理」。此一作法并不正确，与报备制度之精神有所不符，似可提起诉愿。 业者应认清相关法令 其次，直销事业在依管理辨法向公平会报备后，即可开始实施直销行为，不过，各直销公司应遵守相关法令规定，如食品卫生管理办法、药事法等规定，否则会受到卫生主管机关的处罚。目前最受事业及参加人欢迎的直销商品以所谓「健康食品」为首，笔者曾接获遭地方卫生主管机关处罚的业者来电，指责公平会为何不告诉他有食品卫生管理法的相关规定，却迳函请卫生主管机关依法查处，而使其遭受处罚，实令人啼笑皆非，业者应多加注意。 3.检查营业状况 依管理办法第6条规定，派员赴直销事业营业处所检查其应备置书面资料时，除查核其实际营运与报备内容是否相符，对于法令规定及管理政策拟虑，当场并应婉予解说辅导。 4.重点监管对象 公平会对报备之直销事业，认有合理怀疑其可能涉及违法或有损害参加人权益之虞时，得将该事业列为重点监管对象，依公平法第27条或管理办法第6条规定，请其按时提供相关资料，或派员赴营业处所检查应备置营运资料。 直销事业是否违反公平交易法第23条第1项，应自其制度上分析研判，本条「重点监管」一词，语焉不详，实务上似以公司规范大小、参加人数多寡为重点监管对象。但事业是否属于老鼠会公司，与其规模大小、参加人数多寡并无必然关系，又何谓重点监管，如何重点监管，皆无明文规定。 其实对于老鼠会的规制，重在预防，或于发生时即予处罚，以事后再处理的方式，为时已晚。且依前述，事业是否违反公平交易法第23条第1项，应自其制度上分析研判，故所谓「重点监管」并无实益，似为具文。 健食管理问题有待商榷 5.涉他机关职掌 直销事业报备销售之商品或劳务及行为，涉及其他目的事业主管机关之职掌者，得检附相关资料移请该主管机关参处，必要时并得会同办理之。 以直销事业贩售健康食品为例，目前直销事业贩售健康食品者为数众多，就直销事业贩售健康食品之管理问题，公平会曾与卫生署协调，凡以直销方式贩售食品者，是否可由卫生署检验合格始准予向公平会报备，后经协调，做成如下之处理原则： 1.公平会于受理直销报备案件时，如认为所销售商品有必要先请卫生主管机关就其所辖业务范围加以查察者，即先函请卫生署表示意见。（目前公平会之作法系遇有业者销售健康食品者，即将商品资料影本送卫生署参处，但与受理报备是否并无关系）。 2.以往已报备之直销案件，于公平会将商品资料整理完成后，即送请卫生署参处。 3.公平会或卫生署对个案进行调查时，如有必要得协调相互配合办理。 有关公平会建议产品由卫生署检验合格始准报备直销之构想，其实立意甚佳，执行上亦无困难，对业界形象及消费者健康安全皆有助益。不过卫生署认为产品责任系业者所应尽之义务，亦不宜由政府机关代为承担等等，而不愿配合。 产品由卫生署检验合格始准报备直销并不会因而去除业者嗣后违法之责任。不过，就现实而言，除非修法强制规定，要卫生署从事此项检验工作，可以说是不可能。关于直销业和卫生署职权的关系，有待进一步探究，将再为文讨论之。 6.涉事责任 依公平会进行直销案件调查掌握资料，认涉公平法第23条第1项或其他刑事责任之虞，签报核可后，得商请调查及警政单位协助查处。 7.涉公平法其他条文 直销事业除受直销有关规范，其如另涉有违反公平法其他条款，仍应同时并予调查处理。 依据公平会组织条例第23条规定订定之「行政院公平交易委员会办事细则」规定，公平会设有五处、四室等，并分科办事，分别为第一处掌理第一级及第三级产业关于独占、结合及联合行为之调查处理事项。第二处掌理第二级产业及其他相关或不能归类之行为关于独占、结合及联合行为之调查处理事项。第三处掌理公平交易法第三章所定不公平竞争行为之调查处理事项。另有企划处、法务处等。 惟实际运作上，目前第三处一、二、三科承办业务大致雷同，至于第四科则负责直销事业之业务，与其他科业务差异较大，不过，由本文可知，如另涉有违反公平法其他条款，也是一起办。所以对于公平法，实在有必要认识认识。 8.停止调查 受调查直销事业已不存在、歇业、停业、他迁不明，或经查尚无具体事证认定有违法之虞时，业务单位得签奉核定后存查或函复结案，并定期汇总提报委员会议。 9.简易作业程序 公平会因检举或依职权进行调查或为例行检查结果，或因直销事业向公平会报备内容，发现有下列情事之一，经判断违反管理办法者，得以简易作业程序处理： (1)未于开始营业或实施直销行为前，向公平会报备，或报备内容变更，未于实施前报备，违反管理办法第3条第1项或第2项规定者。 (2)未与参加人缔结书面参加契约，或参加契约内容不完备，或未依管理办理第5条订定参加人退出直销组织或计划退货规定，违反管理办法第4条第2项或第5条第1项规定者。 (3)未于主要营业所备置管理办法第6条规定书面资料者。 关于本条之第1点与第3点，直销事业之备与否及有无于主要营业所备置管理办法第6条规定书面资料，与其是否为老鼠会公司并无必然关系，主管机关执法重点应著重于事业之制度设计是否有违公平法第23条第1项之规定而非著重于以上各点。 亦即，合法的直销事业亦可能因疏失而未向公平会报备其欲增加销售的某项产品，公平会即依此而加以处罚，业者对此应多加小心以免受罚。 公平会处理此类案件有增无减，且占承办科大部份业务，就维持良好竞争秩序而言，并无实益。「直销案件调查作业处理原则」制订之目的，如前所述，在于因直销具有涉及层面广、人数众多、金额庞大之特性，是以违法直销常造成整个社会经济秩序严重伤害，为及早发现违法情事即时掌握相关资讯、调查时效，故制订此一处理原则。 10.简易作业程序 以简易作业程序处理之处分案件得迳拟简式处分里，层送审查委员、副主任委员、主任委员审查。在无不同意见时，简式处分书经核定后即先行缮发，于次周提送委员会议报告（追认）。审查过程中倘有不同意见，应于补充后再以简易作业程序处理，必要时得提报委员会议审议。 11.简式处分书格式 简式（格式化）处分书所载内容如次： (1)「行政院公平交易委员处分书」字样及文号。 (2)被处分人及其代表人（负责人）、代理人之名称及住居所。 (3)主文。依公平会第96次、第203次委员会议有关主文撰写要领之决议办理。（罚锾额度参照公平会第93次委员会议决议之「违反直销管理办法罚锾额度之考量因素」办理） 公平会第93次委员会议是否有所谓「违反直销管理办法罚锾额度之考量因素」，不得而知。惟自实务案例观察，违反直销管理办法一条项（款）者，大多处5万元罚锾，依此类推（依公平交易法第42条规定，违反直销管理办法者，处新台币5万元以上50万元以下罚锾：情节重大者，并得命令解散、停止营业或勒令歇业）。 (4)事实。以条例式简洁用语说明公平会认定之违法事实：例「被处分人于×年×月×日开始营业或实施直销行为前，未向公平会报备，经查属实。」 (5)理由。例「被处分人未于开始营业或实施直销行为前，以书面向公平会报备，违反直销管理办法第3条第1项之规定，依公平交易法第42条规定处分如主文。」 (6)证据。例一、「××公司×年×月×日报备书函」。例二、「公平会×年×月× 日检查纪录」。 (7)适用法条。公平交易法第23条第2项、第41条、第42条、直销管理办法。 (8)首长署名。 (9)日期。 (10)附注。依序为1、诉愿教示部分；2、其他应事项。 产品之适法性值得重视 12.安全考量 因案情需要派员前往直销事业营业处所进行调查时，应至少2人以上同行，必要时，得商请当地警察及有关机关配合办理，以利调查作业之进行及维护公平会人员安全。 13.排除适用 以药品、医疗器材、保险、旅游等依其他法规定，需具一定资格，始得从事贩售之商品或劳务，其从事贩卖具有限缩性，不致有过于扩散之效果，非属公平法规范之直销，前项行销体系中不具资格者，若比例过高，而有不当扩散情事，对于其他遵守公平竞争本质者，已构成显失公平，并足以影响交易秩序者，公平会仍得依法进行查处。 诸如直销事业贩售药品、医疗器材、保险等产品时，因参加人并未具有药商或保险业务员之资格，故皆已违反相关卫生及保险法令规定，根本不得为之，故本条认为此种情形，「非属公平法规范之直销」。 惟实务上，事业以直销方式贩售药品或医疗器材者，随处可见，可以说是，「遍地皆是违法行为」，除了归咎于卫生主管机关执法不力、推诿卸责之外，亦应全盘检讨卫生行政体制，从制度面著手，始能保障人民生命安全。而业界亦应小心，避免触法。 （出处/直销世纪杂志第59期，1997/11/1）