「直销报备与核准制度之探讨」座谈会纪实

综观全球直销产业发展，都是先有通路之建立，俟直销通路蔚为风潮之后，政府方制订法律条文以规范之。而各国政府管理直销业的方法有二：一为报备制；一为核准制。 报备核准差异何在？ 何谓报备？何谓核准？简单来说，业者在招募直销商、正式开始营运之前，先行将公司的营业内容、制度、产品等资料交付政府主管机关备查，待取得报备收据之后，该公司便可开始从事直销活动，此方式谓之「报备制」；而须特别注意的是，报备与合法之间，并未有等号存在。 而所谓「核准制」，也是在从事直销活动之前，由公司主动提出相关营业资料，呈交主管机关，经主管机关严密检查后，认定其制度等方面并无问题，而准许该公司从事直销活动；反之，若在检核过程中，发现有瑕疵存在，政府单位即不发给核可证书，而该公司也就不能营运。 审视各国采行的管理方式，欧美及亚洲部份崇尚市场自由经济的国家多采用报备制，例如：美国、加拿大、日本及台湾；而东南亚或集权国家则多采用核准制，例如：中国大陆及马来西亚。 简单比较报备与核准制，可以发现，核准制采行较为严格的检查方式，在对业者的管理上，较具约束性；但若采行核准制，检核单位于检核过程中，必会耗费较多的时间及人力，对业者而言，可能因检核时间过久而致失去了商机，不能立即进场抢滩。 而报备制虽让业者得以赢得商机、让市场机能得以自由地正常运作，但由于业者的奖金制度未经主管机关仔细检查审核，在放任业者自由执行的情形下，可能会产生问题，一旦隐忧化暗为明，政府主管机关必然采取取缔行为，这对已参加，并投注大量心血经营的直销商而言，不啻是一大伤害。 乱象与管理办法的省思 去年8月底，台湾公平交易委员会针对违法之双轨制直销公司进行大整顿，以违反公平交易法及直销管理办法之规定，分别依情节轻重处以警告、罚缓及歇业处分。此一事件，在台湾直销业激起了极大的波澜，参加人个个如惊弓之鸟，唯恐自己成为下一个「受害者」；而在一般社会大众眼中，一时风声鹤唳，人人争打老鼠，让社会地位原就不甚稳固的直销产业，更如同雪上加霜。 在市场失序的情形下，政府单位先允许营运，发现不妥再加以打击的作法，让人不禁疑惑，报备制是否无法杜绝市场乱象、尽起提升产业品质的责任？若采行核准制，是否就能解决所有问题与弊端呢？改行核准制，是否会对产业造成其他的不便与困扰？究竟是核准好？还是报备适合呢？ 针对这个两难的问题，直销世纪杂志社特举办「直销报备与核准制度之探度」座谈会，以广纳各界意见，促使产官学界深思此议题，进而使直销产业朝规范、制度更臻完备的境界迈进。兹将座谈会来宾发表意见整理如下： 陈得发：直销产业这个通路在推行之初，便遭到很多人以不当的手法误用、操作，使得正当经营业者在拓展业务时备感艰辛，因此，合法化是所有正派业者及主管单位共同的期望。 报备好，惟须加强管理 而比较报备制与核准制，究竟何者能够担负为产业把关的重任？曾接触直销的人都知道，直销产业并未设立太高的门槛，让参加人不得其门而入，也可说直销是进入障碍最小的行业，若采用核准制为管理产业的办法，表面上看来，似乎较具保障性。 但仔细想想，改为核准制其实只会增加主管机关的行政负担，甚者将引发走后门、买执照的弊端，保障与否，值得深思。 个人的看法是，不妨在现有的制度上多做补强，业者提便更完整的资料、主管机关采行更详尽的审核程序，或许就可以解决现有的诸多问题了。 喻修萍：马来西亚及大陆皆采用核准制管理直销业，对公司产品、制度，甚至生产工厂的要求条件都十分严苛，业者为了拿到执照必须耗费相当的时间、人力及物力。 当兴田公司在马来西亚发展时，当地政府为了保障本土公司，对同样采行直销通路的外商公司，实施不同的审核标准，为了拿到执照，兴田公司耗费更多的心血。 从之前的经验来看，深深以为，正处于战国时期的台湾直销产业还是比较适合报备制，只是政府机关应该订定更严格的管理条文，以要求业者提供更完整的资料才是。 萧志仲：我个人较偏好报备制，但不可讳言，现在的报备制有其缺失存在，若想改善问题，建议可从三方面著手。 1.加强稽核：公平会应强化其管理功能，若有人手不足的忧虑，不妨由业者提供保证金，供公平会聘请人员之用；而加强稽核的结果可保障直销公司的合法性、强化大众对通过稽核公司的肯定，良性循环下，正当业者必定乐于提供保证金。 2.公布评比标准：公平会应该将特殊案件的内容、处理方式，作为管理直销产业的评比标准之一，并刊登在定期刊物上，告知一般消费大众，其参加直销的好处及保障为何。 3.由业者提供更完整的报表、营业额、参加人人数等资料，交由公平会不定期查核。 不论政府选择报备制或核准制，业者其实并无置喙的余地，只希望在制订法律时，不仅以保护消费者为出发点，也要保障业者的权益。 核准好，有助业务推动 金天放：美兆公司经历过由业务人员行销、贩售会员卡，而至直销的多种销售管道来推广业务，深知业务推广的不容易。站在促进业务推动的立场，我赞成以核准的方式来管理直销业。 报备的方式虽然比较简单容易，但报备并不等于合法，不能建立消费大众对直销产业的信心，对业务推动并无太大帮助；而通过核准的公司便具合法性，在业务推动上，将会比较容易赢得消费者的肯定。 郑盛贤：现今报备制的缺失在报备完毕之后，就缺乏约束，会造成此一现象的原因，在于政府人员配备的不足及资讯披露的不够。报备制虽有缺点，但也不是说改成核准制就可以完全规避弊端，比较台湾与马来西亚，难道实施核准制的马来西亚直销业就做的比台湾好、发展的比台湾顺利吗？ 台湾直销业的发展历史仅10多年，通路未臻成熟，任何新产业在成长阶段，必定会有纷扰产生，必须靠著摸索、学习，才得以再度成长，这是不可避免的现象。这段过渡时期，唯有靠政府官员、业者、学界及媒体的智慧，协助政府制订政策、监督产业发展，才能避免不安与动荡。 林荣茂：去年双轨制风波，让许多人疑惑是否因为报备制度欠佳，因此才造成市场失序，更认为改行核准制或许可以规避弊端，其实大家大可不必陷入这样的思维之中。 深思之后不难发现，采行核准制将更容易引发因执行不当而产生的漏洞，因为在核准与否的评定上，掺杂了更多的主观意识，容易造成偏差。 现在的报备制虽有许多缺失，但若强化资料审核的过程、增进与业者的互动，问题将会有所改善，也许会造成小公司、新公司难以生存的困境，但整体产业发展必定会更趋于成熟与理性。 沈炜哲：其实报备与核准皆有其优缺点，二者都只是形式罢了，究竟何者好，其实还是得著重在人为的执行上，过度强调制度，将形成「上有政策，下有对策」的现象。 若要提升直销品质，建议不妨从负责人的资格及商品部份下手，将产业可能对市场造成的危害降到最低。 陈尚政：商业行为是一连串的演变，而非断层发展，但在事件发生时，人往往只看断层的一面，造成事情复杂化。报备好或核准好的考量或许也缘由于此。 个人认为，报备动作的加强，即可强化市场自然淘汰的功能，让整个产业趋于一统；若因为断层面而决定改采核准制，或许是因噎废食。 核准条文制定不易 事实上，采行核准制存在许多困难，最大的难题在于规范条件的制订，许多问题的衍生，肇因于法律以简单的寥寥数语规范复杂的商业行为，政府主管单位若决意要改采核准制，在过渡时期，我建议落实以下3点建议： 1.主动寄发公平会报给业者，并在会报上刊登对不法业者的惩处案件，让业者心怀警惕。 2.学习直销组织中组织管理的功夫，定期与部份精选业者（功能有如组织中的领导干部）开会沟通、协商，并宣导公平会的理念及政策，以组织管理克服人力不足、无法善尽管理之责的问题。 3.在核准未通过时，不要求业者先行歇业，而以替代的执照代替核准执照，让消费大众安心，知道公司虽未通过核准，但却按照规章行事，政府也正监管之。 范建得：过去政府以预防为出发点，因而决定以报备作为管理方法，主要只针对参加人支付代价是否合理、借由销售或介绍人参加来获取利润二点加以规范。 但是，经过时间变迁，当初的重点规范已无法反映市场现况，于是形成3大缺失： 1.劣币逐良币。报备虽不等于合法，但不报备却绝对不合法，然而在现行体制下，却无法要求不法业者主动报备，而形成未报备即先营业的比率居高不下。 2.资讯披露不够。业者报备之后，主管机关面对变动却无法持续监督，而消费者又被误导，认为报备便是品质的保证，经过报备的公司，便是可以参加的直销事业，资讯披露的不够，让消费者有错误的观念。 3.报备制无法彰显市场机制运作。一套好的制度在于它能否透过市场机制的运作与引导，排除业者与参与者资讯不对称的问题；而直销产业由于消费者与经营者的定位难以界定，因而造成市场机制不彰的问题。 报备制有其问题存在，核准制也不是完全没有缺失，而若由报备改为核准，各公司可能必须先歇业，未经核准前不得营业，这将造成业者与经营者的困扰；但若采用技术上过渡时期的作法，则改采核准制将无实质意义存在。在过渡时期中，可能会引发的一些问题，值得大家慎重处理。 个人主张适用制度应以市场机制为出发点，公平会善尽守底线的责任，判断有无不公平的市场竞争情事发生，将力量用在取缔、重罚未报备即营业的公司，并鼓励合法业者。 制度是形式，执行在人为，究竟何种制度好，其实难有定论，重要的是执行者怎么想、怎么做，而不论采行何种制度，业者自律都将是促使强调形象行销的直销产业更好的要因，与其要求社会、要求政府，业者不妨从要求自己做起吧！ （出处／直销世纪杂志第64期，1998/04/1）