期待一个功能完善的报备制度

台湾公平交易法正式施行后，基于管理直销事业的必要，台湾行政院公平交易委员会制定了「直销业管理办法」，并于1992年2月28日发布施行，此一管理办法的要点包括了直销事业之「报备义务」。 依据管理办法的规定，直销事业应在开始营业或实施直销行为前，以书面载明直销之组织或计划、营运计划或规章（并应载明参加人取得佣金、奖金及其他经济利益之计算方法）、开始营业日、主要营业所在地、规范参加人权利义务之契约内容、一般交易条款及关于销售商品或劳务之瑕疵担保规定，并向公平会报备。 欺瞒者占便宜？ 这种规定的主要目的，是希望透过业者的讯息揭露，能让社会大众有机会查询不同厂商的实况，更让公平会能掌握业者的经营实况，进而建立管制的基础，并提供社会大众认识业者经营实况，填补讯息不对称的机会。 但是显然事与愿违，当「双轨制」问题爆发时，不论是受影响的社会大众或是公平会，似乎都未能从报备制度中获得预估的利益；相对的，对于一些长久以来即被认为合法经营的业者，更反而因此受到波及。 这是因为，合法业者原本就在公平法正式施行后，透过「报备」来取得社会大众的信任，而这种依法报备若要做到真实，它的成本是不低的。 以报备之商品来说，目前许多业者推广的货品，都是所谓的成熟商品，在一般的销售通路中都有贩售；而当部分业者将相同的商品纳入直销并预为报备时，却往往因公平会将此类商品移送相关主管机关查验，而延宕时日，甚至必须更改包装或标示。 基本上，有问题就该改是不错的，但是只有守法送上门的才管，而不说的则没事的作法，却不得不让人担心。 实际上就有业者表示，他们想要合法经营，但是看著别人只报备部分业务内容（甚至都不报备）就开始营业，被公平会处分后最多也不过罚点钱（按：违反管理办法之规定只处罚锾），让他们不得不随波逐流，否则很难向公司股东交代。 实际上这种作法在台湾不断上演。对公务员来说，谨守「依法行政」的本分便是按照法律规定来做，其中依法办理报备虽包括发现违法者予以惩处，但在执法人员不足、以及处罚仅限于低度罚锾（五万元）的情形下，对于违法者而言，根本是不值一顾。 反倒是欲合法经营者，必须要有极大的决心去配合与等待，甚至会因某一单位（如卫生署）的意见而全面更新商品标示。两相比较之下，学理所称的法律成本问题表露无疑，而此时，我们又能期待这些报备资料有多真实呢？ 环境丕变，法令怎可始终如一？ 基本上，这个问题除了上述人为规避责任之因素外，更得自实质上其与传统直销之差异来加以观察。 现象的发生，主要是因为早期直销商品较为特定，而发展到后来，许多较具规模的直销业者大多已能自行设厂、研发以降低成本，从而在直销的规划上，报备之内容较能有所掌握。而今，随消费选择多样化之影响，新的直销有相当之比例已发展成较强调通路属性的规划，故而要他们就多样的产品预先报备更是有所因难了。 毕竟商品提供者不是自己，当许多的商品均能在各种通路（尤其是邮购）流通，而直销业者却会因主动报备而被管时，差别待遇的指控自然出现。实际上，除非对于得作为直销之用的商品设限，否则此种现象将难以根除。 法规的制定与执行若不能掌握现实的状况，则除当然无法落实执法外，法律威信的丧失更将影响整体法律之可信赖性，进而导致「法律无用论」的市场劣质化；对于业者而言，这更是一种与成本相关的重大问题。 是以目前有很多的声音主张改报备制为许可制，这两个制度的最主要差别，在于前者是只要有报备就可以开始经营，而后者则非经主管机关的实质审查通过不得营业。 然而这种看法似乎并未获得大多数执法人员与学、业界的赞同。这是因为要公平会对以百家计的业者查核其是否为老鼠会，所面临的问题根本与当前报备制度下如何执行第二十三条的规定一样；而不同的是，在许可制下，公平会没弄清楚状况前，业者是不能开始营运的。 基本上，个人并不认为业者能禁的起这样的等待；此外，前述「欺瞒者占便宜」的劣质化市场更会发生，因为除查核过程中皂「官兵捉强盗」外，在获得许可后，公平会对业者是否「按报备内容营运」的监督依然不可免，甚至可能因消费者的信赖程度更高，而在管理的过程中更加吃力。 建立可预防质变的报备制 日前大陆因直销问题太过复杂决定全面禁止，并因而在湖南地区引发暴动，甚至打死一些事业干部，这件事反映出了直销在社会公益观察上所具有的疑虑。大陆是一的迄未真正建立「行销体制」的国家，换言之，参加直销的人，根本就不了解所谓「节省通路与广告成本回馈消费者」的真义；反之，以离开农村、变卖家产追求赚钱机会的动机，才真正是推动参加人加入的原因。当直销人不以直销的积极意义以及产品的价值来说服他人参加，而却是将自己的利益建筑在恶性循环的「利诱」甚至「欺罔」过程上时，什么制度都没有用，即便是事后的处分也是社会成本太高的痛楚。 其实，一个妥善规划的报备制是可以发挥相当效果的。至于这样的报备制度，则应以达成下列之目标为原则： 1.确保揭露真正的资讯。 2.能作为日后执法的真正依据。 3.确立参加人与业者之关系及权利义务内容。 至于如何落实，则应调整现有的立法及执法理念。首先，应对于不报备者即课以重罚，并采行以行罚锾、歇业、停业为手段的处分方式，以去除地下行为。此外，执法者应了解，公平法与公司法不同，就公司之管理而言，「空头」公司往往可以换个名字，找个人头就化身为新的「地下事业」；但对于公平法来说，所规范的除事业外更包括个人的刑责，所以未来一方面可以减化判断违法的程序，只要不报备而营业即重罚，必要时更应考虑行为人的个别责任。基本上，这种理念符合公益原则，更对愿付出成本报备者是一种鼓励。 其次，对于报备不实者应有「导禁兼施」的措施。基本上，公平会应先调整报备之内容，将一些较无意义的资料排除，而集中在利润分配方式与参加人应支付之代价的掌握。 此外对于业者的文宣诉求应透过立法，如禁止使用「可以成为巨富或很简单等与商品本质及直销之价值无关，而却足以影响消费者决定参加与否的用语，或透过消保法定型化契约之制定（可参考目前内政部有关预售屋买卖之定型化契约），将应记载条款与不得记载之条款（或用语）予以明定，让消费者能有一个评比不同业者的相似基础，也让合法而有效率的业者更能在消费者的理性取舍中成长并扩大。 一个好的报备制度应能充分引导市场的良质发展，其中除能透过正确资讯的揭露，引导消费者建立理性取舍的机能外，更能因此减少地下业者并降低执法成本。此外，一个好的报备制度，应更能真正建立预防质变直销的功能，而这也是调整现有法规与执法理念之应有方向。 （出处／直销世纪杂志第66期，1998/06/1）