公平交易法对直销事业之管理与发展

鉴于以往不正当的直销行为，曾经造成不小的社会问题，因此，公平交易法特别将「直销」纳入规范，并依法订定直销管理办法。依据管理办法，所有从事直销的事业，均需向公平会报备。若报备资料内容有不符合管理办法者，公平会初步系主动通知其限期修正，对于逾期而不修正者，公平会即派人前往该公司调查，发现有违法者，即依规定处分。 如今，公平交易法实施二年以来，业者对于法令的认知和调适已渐趋稳定，而公平会亦累积执法经验，是以借此机会，邀集公平会主管官员与业界经营者，就业者对目前法令执行之建议与因应直销环境的转变，共同探讨如何携手合作，为导正直销事业而努力。 李久慈：以前下午茶大部分是邀请直销伙伴参与，谈有关实务上操作的问题，在这些经验中我们发现，当谈到实际运作的时候，一个直销公司的经营是否得到社会大众的肯定，常是左右问题产生的关键因素。因此，今天研讨的方向，是希望在现有公平交易法的体制下，公平会和业者之间能够透过沟通，使社会上更多的人了解直销事业和相关管理办法，促使直销环境愈趋健全与明朗化。 业者对法令执行建议 叶惠青：首先先提出一些数据供各位参考。在报备家数方面，截至去年十二月底止有三百五十二家，和前年同时期的二百四十二家比较，成长率是百分之五十，相当惊人。由此可以看得出来，直销事业正在蓬勃发展。 而在去年公平会定期检查八十八家中，符合直销管理办法规定的有七十一家，不符合规定有十一家，其他停止营业二家，迁移不知去处二家，根本没有营运的二家；在不符合规定的十一家中，不符合管理办法十家，同时违反公平法和管理办法的一家。不符合规定的比例占一成左右，在不符合规定的项目有：一、有七家对参加人没有尽到告知义务。二、有一家书面契约和报备资料不符。三、有七家退货办法没有符合管理办法的规定。四、未报备先营业的有六家。五、报备内容更改没有再报备的有一家。 自从公平法实施二年以来，目前处分的家数，将近二十家。 以上这些数据是公平会对产业进行检查的结果，提出来给各位参考。 康腾辉：根据叶副处长的报告，直销事业的确正在蓬勃发展中，而公平会的成立和公平法的施行，对业者有正面的影响。公平法主要在禁止老鼠会的产生，直销管理办法则是希望把直销业导入正轨，于是，这样的功能和整个直销产业执行的过程，就有赖主管机关彻底执行，才能使整个业界步入轨道，所以公平会与公平法的运作，应受到业者的肯定。 在这里，对于立法上的建议，想提出一些意见，那就是有关第八条和第二十三条名词定义的部分，根据国外的情形，例如：美、日、欧洲等先进国家，他们对「老鼠会」是用一个特别的名词来界定，希望国内也能界定清楚老鼠会和直销之间的不同。事实上，并不是直销事业就很容易变成老鼠会，然而现在社会大众却认为只要一套入「直销」这个名词，就很有可能变成老鼠会。因此，为了防范大众对直销事业的误解，希望立法能用双轨制，一是把老鼠会下一定义，一是清楚界定直销事业，如此一来，当实施公平法第二十三条要禁止老鼠会的时候，就有专有名词可说明，不致一竿子打翻所有人，而以后在取缔老鼠会或移送法办遭受法院判决时，就有一个名词可以应用，而不是以现在所用的「非法直销业」来混淆视听。 魏建峰：从叶副处长所提的数据中显示，有这么多的业者报备了，可是在进行检查时，似乎还不能座到每一家都进行检查，或许让业者跟公平会保持更密切的联系是一个很好的方式，如业者在经营时能有一个窗口和公平会交流，对公平会而言，所有的报备公司都在掌握之中，并且定期举办宣导教育，如果大家在同一个团体中经常见面，或许在管理上能产生某些效应，一有不合法的事情发生，公平会很容易就能掌握讯息；而公平会要推展政令时，也能轻而易举的透过大家的联系，执行得很好；如此一来，国内的市场就没有不合法业者的生存空间，使不法别者自然淘汰。 陈明宏：台湾整个直销的发展过程大家都看得很清楚，在管理办法未实施之前，就已经造成了大家对直销事业错误的印象，许多人分不清直销事业和猎人头的老鼠会有什么区别？因此，希望主管机关能明确的赋与非法者一个专有名词，好让直销免受老鼠会阴影的打击。 其次，在法令规章中，对参加人的规定非常严格，对业者规定则过松，我个人认为，在执法上，对业者可以严苛一点，对参加人的罚即不要这么重，免得造成参加人裹足不前。因为事实上，许多参加人并不了解整个法令或立法精神，只片面看到又是判刑，又是易科罚金，在觉得罚责非常重的情况下，他又无法去辨识所从事的直销公司是非法还是合法的，于是只好采取排斥的态度，这种情形对直销业者而言，也是一种打击。相反的，因对业者的规范不严格，许多不法业者认为处罚轻，冒著风险来做也是值得的，顶多被罚锾而已，容易造成业者的投机心态。 最后，建议在促使管理办法迈向更完备的过程中，主管机关对业界的管理不只是报备而已，而是必须具有一种合法的肯定性，免得报备的结果是非法者去报备了，它还是不合法的从事；而当它告知参加人已经报备时，容易使人相信其合法性，形成管理上的漏洞。这一点希望主管机关能多斟酌、考虑。 刘金煌：个人认为对业者比较造成困扰的是，大众似乎认为不管报不报备都可以经营，因为报备之后，合不合法大家也不知道，是否公平会可针对已经报备的公司进行清查，合法的，告知社会大众。如果无法界定是否合法，只是报备而已，不代表合法性，参加人会没有保障；对业者而言，合法的没有受到保障，非法的反而照样可以营运，也不公平。 孙崇毅：在一个法治国家，需要有法律规范直销事业。对于公平会的做法，我个人认为，公平会及公平法所要保护的对象，应是消费者，特别是退直销知识不足的消费者，因这些消费者不懂，容易受骗、被误导，一旦发生问题，为社会也会造成伤害。所以，政府要教育的是消费者，如果消费者很清楚，能做正确的选择，那么政府也不必大费周章去制定一些法律来规范。就如同我本身是学药学的，如果有人拿保健食品来向我吹嘘成分、功效有多好，都唬不了我。因此，希望政府在宣导、教育上能对消费者多尽一点心力。目前公平会已有编列教育预算，像在公车上做广告，是一件值得高兴的事。不过效果似乎不尽理想，政府仍有必要在广告效益的诉求上多做评估，以期能确实达到教育消费者的目的。 再来，马来西亚主管直销的机关和法令都在去年六月正式成立与实施，他们的做法和台湾不一样，他们是采取准许制度，也就是直销公司要经过政府许可后才可以经营，且每一年仍要向政府核备，在政府许可下才可再经营。这对业者而言，具有警惕作用，能杜绝不法业者的经营机会。 陆啸钏：从公平会实施公平法以来，我对此法令感觉非常好，因为法令很有弹性，使行政裁量权有适当的处理空间。由于一个公司的成长，都有其过程，没有接受辅导，如何能精益求精，形成一个制度非常完美的公司呢？当公平法实施之后，台湾业者已有非法和合法的判定，如果公平会能多费心检查，把好的制度或公司，表扬出来，对于不好的也给予公开的责备，如此，在柔性的蜕变成长中，同行之间互相提携，而不是同行相忌，对产业整体的提升将有很大的帮助。 再来谈到对业者和参加人的处罚方面，我不赞成对业者处罚较严，而对参加人处罚较松，因为这个事业是整体性的，参加人有参加人的责任，业者有业者的责任，参加人如果不照公司规定，胡作非为，到最后还是业者受处罚，那不公平；况且，许多业者都想做好，但到了参加人手上却起了变化，所以，参加人应担负的责任也不能少。 而在座的各位都提到，对法令条文的订定希望再更明确，我认为，以公平会、公平法成立施行的时间不长来看，管理已达到效果，至于法条有不明确之处，是一种弹性的做法，我们无法要求公平会针对每一个问题都能有法条解释，如果一开始就把法条定死、僵化，就等于把产业限制住了，因此，最重要的是要在执行的过程中寻找经营方向。 康腾辉：在草拟相关办法时，是采用核准制或报备制，许多看法不一，但是我们主张用报备制，因为直销是一种商业行为，大家不要用有色怪异的眼光去看它，它只是一般的行业，所以，政府其实不用特别去管它，既然经济部核准经营，就只要向公平会报备就好了。核准制比较不妥的地方是好像把直销当成很奇怪的行业，所以需要经过主管机关百分之百的核准，只要有一点不对就不准营业。此种核准制几乎是把整个责任丢给公平会，同时，也把直销当成不太妥当的行业。 事实上，报备的好处是同时采取管理和禁止两个制度，管理的角度偏向宣导、纠正、处罚，在不改善的情况下才予以禁止，因此，个人认为，报备制是比核准制更先进的做法。 产官携手合作，共创直销契机 叶惠青：综合上述各位的意见，首先是有关名词界定的问题，其实直销这个名词是中性，我们对直销完全没有价值判断的问题，甚至在正式公文里，也没有老鼠会这个名词，代表我们并不以任何眼光看这个行业，对这个行业的发展抱著乐观其成的态度。 或许若干业者会觉得这个名词会带来一些不便。很多事情在最初时总有段适应期，尤其这二年，直销市场发生了两个非常大的变化，那就是从质变到量变。公平法实施以来，质变过程有两点是满重要的。第一，整个直销事业接受了法律性的检验，包括管理工具和管理手段的检验，管理工具有公平交易法、直销事业管理办法，这方面检验有报备、告知、退货、解约、不得为的行为等等；管理手段上有罚锾、停业、歇业等等；通过这些质变过程的检验，合法、非法就明确化了。 另外，这二年，直销事业也接受社会性的检验过程，这是直销事业塑造企业形象非常重要的过程和手段，算得上也是一个质变的过程。质变之后才有量变，所谓量变，是指参加人从一百万人增加到一百五十万人，产业总营业额从八十年的一百亿元成长到八十一年的二百三十亿元。从质变到量变的衍生中，现今是一个转变过程，因此，直销在接受了法律性的检验和社会性的检验后，我想，透过形象的塑造和业务的推广，以后这种名词上的困扰会减轻许多。 其次在管理方式方面，各位谈到「法」和「人力」的问题，在此做个说明。在法的问题上，关于报备制度好不好？我们认为，报备制度对台湾目前的产业环境而言，虽不见得完美无缺，至少满中肯的。修法目前并没有急迫性，因至今的做法对现在的产业状况而言还算圆熟。 至于人力管理的效率上，直销较容易出现的问题是人和制度的问题。在人的问题方面，要透过教育宣导改进，而制度的问题大部分出在对法令不是很清楚或本身制度太偏向利润追求；在管理上，我们希望用最少的人力来达到最大的管理效果，以有效解决「人」和「制度」的问题。 第三是有关处分的问题，在刑罚方面最大的区别只有一点，那就是违反公平法第二十三条第一项和二十三条第二项，两者的区别是一个有刑责，一个没有刑责。为什么会如此呢？因违反二十三条第一项会导致整个组织崩解，容易出现社会问题，消费者或参加人的利益将受到很大的损害，影响社会安定，所以应负刑责；至于二十三条第二项是违反管理办法，所以只有行政处罚。 最后，在教育宣导方面，我们一直持续地做，虽然资源有限，还是要用最少的资源发挥最大的效果。未来我们将透过各种管道尽可能的做，同时，希望所有业者也能一起投入，使教育宣导的力量能有效提升产业形象和水准。 陈明宏：我认为违反社会安定是公司本身制度的设计问题，而不是行为人的问题，因为直销商必需遵守公司的制度去推荐和发展组织。 陆啸钏：我从事直销十六年，我觉得行为人的责任很重，行为人不是无辜的，任何一个市民都是自然人。犯了法杀人，要接受法律制裁，公司本身是个法人，其营运计划对不对，由公平会决定，整个的运作，是否照著合法的程序走，这应是行为人要负责的；换句话说，法人有法人的责任，行为人有行为人的责任。 刘金煌：希望公平会未来能结合业者实际执行的经验，邀请业者座谈之后，再制作各种文宣品或策画教育训练活动，如此业者较有参与感，同时制作的辅销品将更具效果。 李久慈：针对主管单位，我有几点建议：第一，政府各单位都编有预算，目前公平会的各项支出不小，希望政府能在公平会的预算上做更高额度的编列；第二，公平会在推动各项活动时，希望能结合周边的机构，如直销协会、直销市场发展学会、直销世纪杂志等，做活动上的协助；第三，学者近来对直销产业已产生高度的兴趣，希望政府能在研究经费上大力支助；第四，产业资讯的建立方面，希望透过产、官、学的合作，使产业资讯更加健全，并透过媒体的传播，使产业更透明化。 叶惠青：李社长所提的四点意见和我们今年的重点工作不谋而合，也就是今年我们一、要推动业者资讯的公开化，建立产业资讯。二、推动遵守法令的自律运动，将透过直销公司、参加人的规范，建立垂直式的自律运动，以帮助产业成长。三、推动公开、积极的教育训练工作，以宣导正确从事观念。在「经济发展、社会安定」的管理前提下，我们期望直销能健康、蓬勃的发展。 康腾辉：专业化是未来直销的发展方向，而公平会、业者和参加人这三角关系，也会慢慢发展成更成熟的状况，所以建议公平会把营业额、直销商的数据，直销公司的资料做成年鉴，让参加人或潜在客户更清楚产业环境，以做出正确的选择。 叶惠青：站在主管单位的立场，我们很希望业界如有任何问题能主动与我们多联系，我们设有专线电话及受过专业训练的人员，为直销伙伴解答各种疑义。 对于资讯宣导方面，各位所接到我们的资料，都欢迎广为宣传和踊跃索取；同时，我们将在今年把有关解释令、判例等资料集结成册，届时会发给各公司，做为参考。 （出处／直销世纪杂志第15期，1994/03/01）