市场风貌变又变，法令旧衣怎么改？

自去年台湾公平交易委员会对直销事业的「双轨制」采取重罚以来，直销产业的发展顿时陷入谷底，一时之间，「台家事件」衍生的「老鼠会」阴影再次浮现；究竟公平法能否对直销起管理作用？何以在采取预防「质变」直销的管理政策多年后，仍然必须动用「歇业」这种重大的管制手段？又其管理制度是否合理？在在引起各界讨论。 法令僵化市场多变 实际上，直销的发展，早已跳脱20世纪初僵化的模式，若政府单位管理理念及架构不能有所调整，则「管」与「被管」之间的冲突势将持续扩大，而劣币逐良币的市场劣质化现象亦将可被预期。所以在我们进一步思考应有之市场管理制度前，有必要先探讨当前台湾直销的发展现况及其产业特征。 首先，我们可以将我国直销产业的发展，以'90年间的「台家事件」以及'97年间的「双轨风暴」加以区分。在台家事牛发生前，台湾直销应与当时的美国经验相同，围绕著以「人头税」出发、「灌水」甚至「虚位化」商品充斥的交易环境，故而各界对台家事件的应有管制模式，几乎都指向了「诈欺」。 基本上，当时的直销，显然过度利用了台湾人的「温和」与「客气」，但相对的也伤害到了许多亲朋好友间的感情。在这个阶段，直销商品以日用、保健或美容商品为主，由于市场初步成长未见饱和压力，所以一直隐藏到「台家事件」时，直销的问题才一举爆发。 惟由于大多数人仍只重视是否许多人「被骗」，在找不到法可以管的状况下，于是要求立法来处理之呼声四起；而相对的，台湾的社会大众是基于怎样的心态来参加？直销制度的价值何在？这些根本的问题反而未见深入探讨，从而在日后大家决定以公平交易法来规范直销行为后，整个直销规范架构，仍然停留在消极的「管理」与「制裁」的「官兵捉强盗」模式上，也种下了公平法无法有效规范直销行为的远因。 如能预防，何来争议？ 公平法正式施行后，执法的公平会立刻感到管理直销事业的困难，经过近一年的研究，公平会制颁了「直销管理办法」，要点如下： 一、直销事业应为之行为 1.报备义务：事业应于开始营业或实施直销行为前，以书面载明直销之组织、计划及参加人取得佣金、奖金或其他利益之计算方法，向公平会报备。 2.告知义务：事业于参加人加入前，有告知参加人该事业资本额、计划、营运规章等义务。 3.接受退货之义务：事业应于参加人解除契约后30日内，接受参加人退货之申请。 4.买回义务：事业于参加人终止契约后，应以参加人原购得价格9折，买回参加人持有之商品。 5.备置资料之义务：事业应于其主营业所备置书面资料，按月记载该事业及各组织体系之发展状况。资料须保存5年备查。 二、直销事业不得从事之行为 1.增加参加人不当之负担：事业不得要求参加人缴交或负担显属不当之保证金、违约金或其他负担。 2.要求参加人缴纳不必要之费用：事业不得以训练、讲习、联谊或开会等名义，要求参加人缴纳与成本明显不相当之费用。 三、犹豫期之规定 参加人得自订约日起14日内，以书面通知直销事业解除契约。 基本上，管理办法所著眼的，是如何预防质变的非法直销发生，且在其后几年内，公平会几乎都是按本办法的规定来处分违法行为。然而，「双轨制」带来的风暴，似乎告诉我们，公平法体制下的预防机制并不如预期。 证诸事实，不论是「支付代价」入会合不合法的争议，或是报备、解约、退货等规定的执行，都引发了许多争议，尤其在取缔双轨制的过程中，更是引起有公平法「合理价格」所指为何的激烈争辩，一时之间，台湾直销的管理几乎又回到原点。 制度无罪，法令应更周延 然而，若我们仔细探究当前直销产业的发展趋势，这种现象是可以被了解的。 在传统的直销发展过程中，「价格灌水」、「欺骗」、「商品虚位化」、「拉人头」一直是规范的重点考虑，故而在此种违背市场机能的背景条件下，规范的架构经历了种种不同的理论尝试；例如，有以「彩券」视之、以「饱和理论」为据、以「诈欺」来追究责任以及延用投资理论，采用证券管理机制来加以规范等。 然而这些制度及相关立法，仍在配合美国民间业者（如安丽等公司）建构之自律机制后，方得以让直销的问题逐渐获得解决。近来，则随消费者保护运动的兴起，直销业者的发展，已越来越倾向由消费者的选择来主导产品的种类与价格。 据报导，美国业者已有更进一步配合降低利润分享门槛的作法，换言之，打算让消费者透过消费便可立即获得回馈。近来台湾传统的「单层次直销」业者，亦提出了利润扩大或向下分享的计划，此与美国业者的作法实有异曲同工之妙。 基本上双轨制的采行，本就是延续美国此种重视消费者选择的安排，且这种强调消费者权益的作法，在台湾也非首创，只不过这种制度带来的商品多样化、价格市场化以及大多业者已不要求「入会费」的趋势，都使得公平会很难延用原管理办法，按原来的理念来管理他们。 以报备的要求来说，因双轨制的业者强调商品多样化，相对的却少有自己的产制能力，而系以销售已在市面上销售之成熟产品为主，现若要求他们将这些已在市面上销售的商品再行报备，除增加其负担外，更有如要求百货公司报备其销售产品般的不合理了。 自律重于他律 　　这种现象的发生，主要是因为早期直销商品较为特定，发展到后来直销业者大多自行设厂、研发以降低成本；而今，随消费者选择多样化之影响，新的直销公司已发展成较强调通路属性的规划，故而要他们预先报备实有所困难。而公平会在执法能力不足的状况下，更是导致业者「有报备就会被管，不报备还可以赌一赌」的脱序现象；若再加上违反直销管理办法只能罚钱，对于追求暴利的违法业者而言，更可得到「守法者是