公开透明、有错即改 政治献金法的启示
选举是一场烧钱的游戏，钱进钱出如何不烧到自己，唯有秉持「公开透明」的原则。经营直销事业、带领组织运作，也会涉及金钱往来，例如发起公益募款、举办联谊培训等各种活动，如何做到光明磊落、童叟无欺、出错即认、有错就改，从政治献金法的来龙去脉应该可以得到一些启示。
图片提供／戴学文
近来，台湾民众党话题不断，其中最具争议性并引人注目的，莫过于政治献金案。因申报帐目不清、资金动向不明，被怀疑有做假帐与利用人头公司洗钱等嫌疑。消息传出后，民众党第一时间调度大批人马关门查帐，直到8月19日才开第一次查帐记者会，公布初步结果。
只不过在此之前，其党内已有人忍不住跳出，与各路人马唇枪舌战起来，为党辩护，还外带砲轰自家人、抓起战犯。这个罕见做法，不只让许多人看傻了眼，也随即成为8月14日北检一连串传讯、搜索的重要线索。如果民众党原本是寄望于主动查明真相，并第一时间对外公开调查结果，那么基本上，这个想法已经无法实现，未来只能配合检方的侦办动作办理了。
图1 陷入政治献金危机的台湾民众党党主席柯文哲。（图片来源：网路）
图2 台湾民众党选举造势活动。（图片来源：台湾民众党脸书官网）
选举烧钱，中外古今皆然
思虑不周的公关操作，灾难往往是接二连三。帐目尚未清查完毕并提出更正之前，保持缄默有其必要，禁不起挑衅，逞口舌之快，这种对应模式不仅无助大局，也正中对手下怀，于是又从帐目挑出更多毛病，继续没完没了的爆料、检举甚至提出告诉，早已无暇他顾的民众党，只会更加疲于奔命。
不过，个案并非重点，本期笔者想谈的是，政治献金法在历史中不断进化，从中我们又能得到什么启示？
选举烧钱，中外古今皆然，对外募集经费，也就成为政党与候选人无可避免的功课。由于捐款动机因人而异，有人是因理念契合，有人为了与候选人博感情，有人则是赤裸裸地想用捐款交换其他利益……在候选人方面，所得捐款虽说必须专用于选举，却也不时传出被挪用他途，甚至被中饱私囊的情形。
为了对抗人性的黑暗面，防止授受双方滥用捐款，早在150多年前的1883年，英国通过了世界上最早的政治献金法《腐败与非法行为防止法》（Corrupt and Illegal Practices Prevention Act of 1883），成为现代各国政治献金规范的源头；其主要内容，包括：
- 选举经费设定上限，避免选举成为一场无穷无尽的金钱战争。
- 政治献金的申报义务，所有捐献所得与支出必须公开透明。
- 禁止交换条件，任何金钱或其他形式的利益交换都被视为一种违法的贿选行为。
- 罚则，违反规定的候选人或相关人员，须面临取消候选资格与刑事处罚。（注1）
图3 选举烧钱，古今中外皆然，争取政治献金成为无法避免的功课。（图片来源：life.futuregenerali.in）
不断进化的政治献金法
美国，是另一个引领政治献金立法潮流的国家。1971年通过了《联邦选举法案》（Federal Election Campaign Act, FECA），这部法律及其后续修正案对于政治献金的申报与管理做出了详细规定。值得注意的是，为了贯彻法规遵循（Compliance）的精神（注2），这个法案加入了政治献金必须经过会计师签证的规定（注3）。
2004年，台湾「政治献金法」立法，也采纳了相同的做法。这就是何以会有一位会计师卷入台湾民众党政治献金案，甚至被提告究责的远因。至于，相关责任果真能由负责签证的会计师一肩扛起？笔者尚未找到前例，但这是个题外话。
早期的政治献金法律，大多空有理想、难以落实。例如，政治献金是否公开透明、如实申报？由于公部门无力核实，只能依赖道德自律、媒体监督与检举揭发，以致虚报与匿报的情形很难防范。所以，大约在20世纪中期之前，政治献金的管理重点一直是在选举经费是否超过上限这个点上，即使如此，随著选举本来就是要花大钱、一般人玩不起的这个现实，终于获得普遍承认，美国在2014年已宣布解除政治献金金额的上限（注4）。
20世纪后期，特别是1970年代之后，随著会计制度的不断完善与稽核技术的提升，政治献金申报与更正的规定逐渐走向落实。主管机关这时已具备监管、稽查政治献金申报、用途与流向的充分能力，不再只是依靠各政治团体自律与媒体监督，或者容易流于政治报复的政敌检举。
申报有误允许更正，但必须即时
以美国来说，拜现代科技快速发达之赐，加上从洗钱防治工作累积了大量经验，查核政治献金申报与金流，对于主管机关来说，已是游刃有余，因此屡破大案。以下只是几件近年较有名的案件：
图4 前美国总统川普也是政治献金案件的常客。（图片来源：路透社）
30年来已被提出4095件告诉的前美国总统川普，是讨论这类案件必然会提起的常客，不只如此，有两名律师因担任其「白手套」并违反政治献金法律而被判刑或起诉。其中，川普的私人律师Michael Cohen是为了掩饰其婚外情，在2016年总统选举期动用政治献金支付两名女性封口费，于2018年遭法院判刑3年（注5）。前纽约市市长朱利安尼（Rudolph Giuliani）同时也是川普的律师之一，则是在2020年被指控在川普竞选期间接受外国非法捐款并进行洗钱而遭到起诉，此案现仍在法院审理中（注6）。
其他大咖被告的案例还有很多，例如美国民主党2004年副总统候选人和2008年总统候选人John Edwards就是其中之一。他在2012年被查出为掩饰其婚外情与私生子的关系，使用政治献金作为封口费遭起诉。前维吉尼亚州州长Bob McDonnell，则是在2014年涉及非法接受超过17万美元的礼物和贷款，因隐瞒未申报而被以接受非法政治捐献遭起诉。
最近一件，事主是美国纽约市长Eric Adams，是有关2021年市长选举时疑似经由人头收受来自土耳其政府的政治献金，目前正接受司法调查中。这些案件之所以能够被一一查出，实在不得不佩服主管机关的积极态度与执法效能。
有鉴于此，英美政党与政治人物对于政治献金申报之事，无不谨慎行事，一旦察觉申报有误，必然火速提出更正。针对究系误报或者虚报，两者之间往往存在著模糊地带，长期以来，英美对于政治献金的申报内容，在实务上莫不允许「更正」，但不明订期限。
对于「合理期间」的认定
以2000年英国所订定的《政党、选举和公投法》（Political Parties, Elections and Referendums Act 2000）为例，根据其规定，如果发现申报错误，政治团体可以在「合理期限」内向选举委员会（Electoral Commission）提交修正申报表，并向选举委员会解释错误发生原因的方式进行更正。至于什么期限才算「合理」，并不做明文规定，这是为不同个案保留弹性的考量。另一方面，无论提出更正与否，选委会也可依职权针对申报内容迳行调查。
通常，有关合理期间的裁量，是由选举委员会按照具体情况取决于以下两点而定： （注8）
- 错误的严重性：错误对财务透明度与正确性是否构成重大影响；
- 错误的性质：错误究系一时疏忽造成，或者蓄意隐瞒、虚报所致。
无论是误报或者虚报，政治团体如未能在合理期限内提出更正，就可能遭受处罚。
台湾也有类似于英国的规定，也就是「政治献金法」第 17 条：「候选人、政党或政治团体申报之收支明细如有错误，应于发现后即时更正，并通知监察院。更正部分应另附说明文件」。政党如发现申报帐目错误应即时更正，所谓「即时」，基本上与「合理期间」意义相同，时间长短应斟酌个案情节与复杂程度而定。但无论如何，应是供作检查帐目、凭证、金流与准备相关书面文件等之需，所以，没有太多时间可浪费。
日常报帐，难免有错，何况是时间紧凑的选举活动。一时疏忽也好，怀疑有人暗杠也罢，更正与检举，无论站在哪一方，依法都应以书面程序为之，不用召开记者会，也无需辩论。此外，凡事诉诸媒体，言多必失，哪天成了呈堂证供，反而大事不妙。
（注1） Keith Ewing, The Funding of Political Parties: Where Now? , Routledge Taylor & Francis Group. 2011:
（注2）戴学文，公部门硬起来，法规遵循不只自律还要监管，直销世纪2024年3月。
（注3） Robert E. Mutch, Buying the Vote: A History of Campaign Finance Reform, Oxford University Press, 2014.8
（注4）同上.
（注5） The New York Times, December 12, 2018.
（注6）The Wall Street Journal, October 10, 2019.
（注7）美国纽约市长涉收受外国政治献金 手机一度被FBI查扣、募款代表住家被搜，太报，2023.11.11（yahoo.com）
（注8）同（注1）