用药过猛，恐扼杀产业生机 优化现行报备制 持续共荣
近日立法院拟修法将多层次传销管理法由现行「报备制」改为「许可制」，直销协会公开表示，「许可制」不仅违反经济自由与民主，伴随而至的行政负担亦冲击中小型企业、影响消费者权益、加剧直销商就业问题，将严重影响产业健全发展，本文为其意见整理。
针对「许可制」是否能在有效管控产业的同时，又能带来产业的繁荣经济？在台成立超过30年的中华民国直销协会表示，多层次传销产业应依法约束管理，但将「报备制」改为「许可制」，绝非最佳且唯一的途径。
许可制绝非最佳且唯一的途径
「许可制」不仅无法根治直销产业部份不肖人士的问题，反将限缩产业发展，使直销商权益受损，对于保障消费者权利没有帮助，更为政府行政带来沉重负担；其逐一审查的高强度管理方式，形同走回头路；优化现行「报备制」，并加强主管机关查核变质多层次传销的权力与加重罚则，才能使国家财政、消费者权益与产业发展正向提升。
综观全球直销产业管理现况，自由经济盛行的欧美地区等国家，皆将直销产业视为一般产业管理，或采「报备制」管理办法，为产业赢来自由经济的丰硕成果。
回溯1992年，政府为遏止部分不肖从业人员的不当行为，颁布「多层次传销管理办法」，效法先进国家使用「报备制」方式，适度管理直销产业，有效导正恶质直销商及老鼠会等非法团体行为。
在自由经济的发展下，直销产业多数业者不仅遵守法规并持续茁壮，根据公平交易委员会的多层次传销事业经营发展状况调查，直销公司数量从1992年的139家，成长至2019年的334家，营业总额更高达935亿元，适切的法律环境对产业发展功不可没。
许可制恐扼杀产业发展空间
现行「报备制」为直销产业带来成长空间，惟部分业内人士认为管制力道不足，期望政府透过更严格的管理，全面解决变质多层次传销的问题。直销协会认为，现行制度确有其需优化改善之处，但实行「许可制」却是一帖过猛的药，对现代直销产业的良性发展不但没有帮助，更可能扼杀产业生机，并将对产业、主管机关、直销商、消费者及自由法治精神带来极大损害。
- 冲击中小型企业
实行「许可制」后，所有直销公司内部激励活动到外部行销活动皆须交付主管机关审查，庞大的文书作业将带来大量行政成本，尤以中小型规模的直销公司冲击最大，恐将因无法负荷而面临倒闭危机，冲击国内经济。以韩国为例，2002年韩国政府加强对直销产业管制，在新法实施隔年，直销公司从415家骤减至今仅存138家，幸存者多为大型国际公司，其后果值得台湾借镜。
- 直销产业标签化影响产业健全发展
「许可制」也为直销产业贴上「特殊行业」的标签，扼杀产业长期努力的成果，更对正当经营、竭力提升产业正面形象的企业有所不公。「许可制」以加强管制为由，在各层面都付出相当的代价，观察现行实施「许可制」的金融产业，仍不断发生重大金融违法案件，使「许可制」的效力令人担忧。
- 加剧直销商就业问题
依据公平会发布的「多层次传销产业经营发展状况调查报告」显示，2019年底参加直销人数占全国总人口数之比率约15.58％，即全台约有近368万人从事多层次传销；此外，直销产业亦是年轻世代斜杠收入的重要来源之一。改为「许可制」恐限制直销公司之奖励机制，影响现有直销商权益，更不利解决国内就业问题。若贸然推行「许可制」，影响如此庞大人口，可预见将兴起极大的反弹与产业动荡。
- 活动审查繁琐使消费者权益受损
「许可制」加重直销公司负担，增加营运计划之不便。在「许可制」管理下，举办各项活动前须将活动内容提交至主管机关审核，繁琐冗长的审查流程易使直销公司举办促销等活动受到限制，间接使消费者无法享有最实惠的购买方案。
- 增加主管机关行政负担
以台湾现行特别「许可制」管理的金融产业为例，不包含其他部门，仅审核人力即需240人，几乎与目前公平会的员工总数相等（注：截至109年12月31日公平会实际职员总数为206人），而直销公司数量远大于银行总数，「许可制」为主管机关带来庞大的人事成本与行政费用，恐将加诸于民脂民膏。
- 违反自由法治精神
台湾以自由法治的精神为傲，无谓加强管制不仅严重违反民主及法治原则，更违反国际经济潮流，严峻的法律环境也将增添贸易障碍，使外国投资公司却步，影响台湾经济发展。台湾直销产业发展已臻成熟，若以「许可制」过度箝制，将使台湾发展倒退至开发中国家，甚至共产国家等级。
现今「报备制」法案的确非尽善尽美，过低的罚责让不肖业者仍心存侥幸，但「许可制」并非唯一且最佳解答。为使直销管理法规能更与时俱进，直销协会提出优化现行「报备制」的解决方案，如：提高违规罚责以达吓阻之效、增设民众检举奖金等方式，赋予全民共同监督的权力，期开创更完好的直销环境。
优化「报备制」vs.「许可制」比较
优化报备制
许可制
法治精神
自由经济
高度管制
实施国家
欧美地区等国家
中国、越南、印尼等国家
对产业发展影响
产业自由发展，成长茁壮
将冲击中小型企业，也影响外国企业来台投资意愿
管制方式
全民监督
可视为一般产业管理
主管机关严格管制
易将直销产业标签化
人力及行政成本
较低
较高
直销公司数量
较多
较少
品牌及产品选择
较多
较少
优惠促销活动频率
维持现状
可能简化或降低
针对支持许可制论者的4点不同意见
文／直销协会秘书处
- 关于「报备制属于事后追惩手段，而许可制属于事前预防，可达到吓阻犯罪发生效果」
事实上，不论报备制或许可制，均属于事前限制的行政手段，只是宽严不一，即使采取许可制，都不可能完全不以报备制为辅助工具来达到管制业务的目的。而不论报备或许可，其目的都在于让主管机关能事前知悉相关业务资讯，进而以不同行政管制措施，提前进行监管、指导或禁止等行政处分行为。
再者，即使采取许可制，主管机关接收到的资讯也均是来自于业者所提供之资料，而从事不法或变质多层次传销之业者，又怎可能因为改采许可制的管制方式就乖乖遵循法律，就此放弃不法意图和行为？换言之，要揪出相关不法业务，永远是因为主管机关之检查、或有相关弊案或纠纷产生，而非因为采取了许可制就万事太平。
若要匡正产业秩序，应检讨的是主管机关的日常查核业务是否直指弊端并加以处置，能否透过重罚使不肖业者胆寒进而不敢违犯，以及是否能引进检举制度使民众愿意主动发现不良业者，采行许可制恰恰是走了错路，下错药方，以众多业者的高业务成本为献祭。
想透过许可制，其实无从达到主张者所认为的预防或吓阻犯罪不法情事之发生。换言之，要能管制不法业务或处理不肖业者之经营，势必还得主管机关从业者实际业务行为中去察觉和搜集事证，方有可能杜绝弊害。
二、关于「报备制造成台湾成为传销犯罪渊薮」
此说法是大大扭曲法规的历史沿革。早期在公平交易法尚未将多层次传销纳入管理前，台湾有许多不肖人士以所谓老鼠会的模式进行诈骗，造成民众损失惨重。自从多层次传销被纳入法规后，产业开始有法可依循，并有主管机关进行管理。合法的多层次传销业者依法进行报备，相关资讯均公开给社会大众，历史斑斑可考，主张许可制者即使有其他主张，都不应该将早期老鼠会泛滥的历史归咎于报备制。
- 关于「改采许可制后的实务作业与现行报备制作业差异不大，不会添加业者及行政机关负担，甚至可以将相关作业委托给特定团体」
支持许可制者的主要主张是，许可制乃是较为严格的事前审查制度，但另一方面却又认为此较严谨的制度可以不需要更严谨或更耗成本的审查作业来支撑，此等主张本身就有逻辑混乱之处。
再者，若将许可审查外包给特定团体之想法，似乎没有考量到属于核心行政业务是不可透过行政委托法理外包给非行政人员的。姑不论形式上还需要法律授权等要求，行政核心业务不论采取国家保留说、本质说、市场机能说或基本权说，都不能将核心行政业务转委托民间组织进行，否则形同架空国家行政权。
其次，受许可业务所影响的，是业者的生存权、营业权或财产权，这些都是受宪法高度保障的基本权，岂可透过行政委托来执行核可业务？又或者若委托同为业者性质的团体来执行，将如何排除不会受到私人恩怨、市占排他性的干扰而使许可内容受有偏颇影响？此举极难通过「行政中立」法理的检验，而这也都是不可被让渡和打折扣的基本要求，否则做为委托机关的公平会，因为要最终承担所有行政行为后果，日后恐将受到排山倒海的巨量行政诉讼案件缠身。
此外，这样的许可制是否就能达成其所提倡的管制目的，亦不无疑问。以马来西亚为例，即使已实施许可制多年，但该国直销产业事实上仍存在许多资金盘从事相关不法活动，导致产业迭有动荡。想透过许可制来解决此问题，有过于轻率论断之处。
- 关于「质疑许可制等于是质疑现行采取许可制的管制性行业多年来的成效，且许可制应与业必归会制度一并实施，落实传销产业的自治自律」
主张许可制者在希望能受到更高度行政监管的同时，却又认为这样高度的行政管制可以实现产业的自治自律，这又是另一逻辑上的谬误，基本上这是两个截然相反的管理面向，未来直销产业若真改采许可制，相较于其他一般产业，这是「他律」的极致，跟自律自主何干？又如何实现想主张自律自制的梦想和蓝图？难道产业的尊荣和自尊都要建立在主管机关以行政高权姿态所下的「许可」上，而非另以产业自律标准来建构荣光？
支持许可制者主张透过行政委托行使公权力来管制许可项目，却忽视直销能有现今较为正面的形象，是靠诸多直销业者多年筚路蓝缕、共同努力耕耘而来，此绝非靠单一组织即能得以实现的目标。
综上所述，倘将现行报备制改为许可制，并无法去除所想像的弊害。纵现行报备制有其需要修正之处，但也无必要修改成更为严苛的许可制，且将所有相关业务项目全成为许可的客体。
目前产业纵使有少数不肖业者的弊端需要革新修正，但就现状来看，似无翻转现行制度的迫切需求或重大问题，否则直销产业早就是被社会大众唾弃的夕阳产业，何至今日有偌大的产业产值和广大从业人员？若欲使直销产业进入更为严格的管制方式，并使所有业务行为都可能受到管制与冲击，我们认为，将抹煞整体产业几十年来自由化发展的努力。